مواجهه تنظیم‌گری با حوزه‌های کسب‌وکاری جدید در ایران نه تنها نتوانسته بستر توسعه را فراهم کند بلکه با ایجاد محدودیت در حوزه‌های نوینی مانند فین‌تک و رمزارز آینده فعالیت در آنها را هم دچار ابهام کرده است. در پژوهشی که به درخواست موسسه تحقیقات سیاست علمی کشور و به مدت ۶ ماه انجام شده، تعدد تنظیم‌گران و رویکرد سلبی رگولاتور نسبت به نوآوری‌های مالی از جمله مهم‌ترین دلایل عقب‌ماندگی تنظیم‌گری ایران به نسبت دیگر کشورها شناخته شده است.

ایران از نظر شاخص کیفیت تنظیم‌گری در میان ۱۳۲ کشور رتبه آخر را دارد. علی عبدالهی عضو هیت علمی دانشگاه شهید بهشتی به عنوان مجری پروژه (تنظیم‌گری فناوری‌های نوظهور مالی، چالش‌ها و فرصت‌ها) می‌گوید: براساس گزارش سازمان جهانی مالکیت فکری ایران رتبه ۶۲ را از نظر شاخص نوآوری دارد. البته در این گزارش شاخص کیفیت تنظیم‌گری هم وجود دارد که ایران در میان ۱۳۲ کشور رتبه آخر را دارد.

تنظیم‌گری از نگاه داده‌ها

در جلسه ارائه این پروژه که با حضور فعالان اکوسیستم فین‌تک و نمایندگان بخش‌های مختلف حاکمیت برگزار شد، عبدالهی به ۴ فاز اصلی پروژه که شامل ادبیات موضوع، مطالعه تطبیقی تحلیل وضعیت موجود چالش‌های تنظیم‌گری و ارائه راهکارها می‌شود اشاره کرد و گفت: فناوری‌های نوظهور با وجود قید و شرط یا محدودیت‌های زیاد نمی‌توانند توسعه پیدا کنند و در مقابل آزادی کامل هم مخاطرات فراوانی را به همراه دارد. مواردی مانند سکه ثامن، کینگ مانی یا کریپتولند از همین مخاطرات هستند که روی ذهنیت رگولاتور تاثیر منفی می‌گذارد.

اندونزی یکی از کشورهایی است که در این پروژه روند تنظیم‌گری حوزه فین‌تک آن مورد مطالعه تطبیقی قرار گرفته است. به گفته عبدالهی: گزارش BCG نشان می‌دهد از ۲۰۱۱ تا امروز تعداد شرکت‌های فین‌تک در اندونزی ۷ برابر شده است و پیش‌بینی شده تا ۲۰۲۷ به صورت سالانه فین‌تک در این کشور ۲۶ درصد رشد را تجربه خواهند کرد. دلیل این رشد در گزارش BCG ۳ عامل عنوان شده است. چشم‌انداز سوآوری، تغییرات چشم‌گیر تنظیم‌گری در راستای تشویق نوآوری و عامل آخر همکاری متقابل اکوسیستم. برای مثال بانک اندونزی که سند راهبردی در زمینه پرداخت دارد، استاندارد Open API را هم ارائه کرده است و همین عامل منجر به جذب سرمایه ۷۰ میلیون دلاری استارت‌آپ‌های این حوزه شده است. از طرفی مرجع مالی این کشور در سال ۲۰۱۸ برای رمزدارایی‌ها اولین قانون خود را ارائه کرده است و دیگر قوانین و اسناد در نهایت منجر به جذب سرمایه ۳۰۰ میلیون دلار برای استارت‌های این حوزه شده است.

مواردی که به گفته عبدالهی نتیجه رویکرد ایجابی است و در مقابل تنظیم‌گری در ایران با رویکرد سبلی با این حوزه مواجه شده است.

رضا باقری اصل معاون امور دولت، مجلس و استان‌های وزارت ارتباطات در مورد رویکرد تنظیم‌گری در ایران گفت: تاکنون از زاویه حاکمیت به تنظیم‌گری نگاه شده است. نیاز به یک تغییر و موازنه جدید داریم و دولت جدید این ظرفیت را دارد. در تنظیم‌گری رویکرد به این صورت بوده که در ابتدا انکار می‌کنیم و در ادامه مقاومت صورت می‌گیرد و در نهایت به فکر تنظیم‌گری می‌افتیم. عملا به هیچ فناوری جدیدی به معنای پذیرش نگاه نمی‌شود. پارادایم فعلی، قدرت حل مسائل را ندارد و نیاز به بازنگری دارد.

تعدد تنظیم‌گران، معضل توسعه

عبدالهی با اشاره به کم بودن تعداد تنظیم‌گران در اندونزی گفت: اندونزی ۵ بازیگر اصلی در حوزه فین‌تک برای خود متصور است. شرکت‌ها فین‌تک، شرکای فین‌تک و رگولاتورها که در مورد رگولاتورها تنها دو سازمان دیده می‌شود. بانک مرکزی و مرجع قوانین و مقررات. چند راهبرد دارد که شامل استراتژی کل‌نگر و متعادل، چارچوب رگولاتوری چابک، نظارت بر رفتار بازار (در این مورد گفته شده باید توسط انجمن فین‌تک نظارت انجام شود)، رگولاتور سندباکس و مرکزی به نام نوآوری دیجیتال هم راه‌اندازی شده است.

مجید بختیاری رئیس کمیسیون تحول دیجیتال و فناوری اطلاعات سندیکای بیمه‌گران ایران گفت: بیمه تشنه نوآوری است. ذائقه نسل جدید دیجیتال است. کشور در تحریم است و نمی‌توانیم ریسکی را به بیرون منتقل (ری‌اینشورنس) کنیم. برای حل این مشکل راه‌حل‌هایی وجود دارد اما به علت تعدد تنظیم‌گران تاکنون اجرایی نشده‌اند.

البته به گفته عبدالهی کم بودن تعداد تنظیم‌گران در استرالیا هم که به عنوان یکی از کشورهای پیشرو در زمینه فین‌تک شناخته می‌شود، وجود دارد. عبدالهی در این مورد گفت: استرالیا رتبه ۶ فین‌تک را دارد که حجم بازار فین‌تک این کشور در سال ۲۰۱۵ به ۴ میلیادر دلار در سال ۲۰۲۱ افزایش پیدا کرده است. کمیسیون بورس و اوراق بهادار، مقررات احتیاطی استرالیا و بانک مرکزی تنها رگولاتورهای این حوزه در استرالیا هستند.

هرچند نتایج این پژوهش نشان می‌دهد در ایران رویکرد متفاوت است. عبدالهی تعداد تنظیم‌گران را ۲۰ نهاد عنوان می‌کند و به گفته او فعالان در مصاحبه‌ها و اسناد منتشر شده چند مورد را به عنوان اصلی‌ترین مشکلات تنظیم‌گری معرفی کرده‌اند که شامل تعدد تنظیم‌گران، بی‌توجهی تنظیم‌گران به روش‌های نوین (رگ‌تگ، ساپ‌تک یا سند باکس)، نبود هماهنگی سرعت تنظیم‌گری با سرعت فناوری، کم رنگ بودن نقش بخش خصوصی در فرآیندهای تنظیم‌گری یا تغییر و دخالت بیش از حد تنظیم‌گران از جمله این دلایل هستند.

رگولاتور برای رگولاتورها

هادی سجادی معاون اقتصادی و تنظیم مقررات مرکز ملی فضای مجازی در این جلسه گفت: نباید خودمان را با کشورهای غربی مقایسه کنیم. به صورت کلی کشورهای غربی (High context) در مورد نوشتن اسناد دقیق و با جزئیات عمل می‌کنند و کشورهای شرقی (Low context) بیشتر به صورت ضمنی عمل می‌کنند. اگر کمی امیدوارانه صحبت کنیم در میان کشورهای اطراف و منطقه جزو کشورهای پیشرو هستیم. سند باکس حدود ۴ سال قبل ابلاغ شد یا در حوزه رمزارزها فعالیت‌هایی داشته‌ایم هرچند به صورت قاعده نبوده اما توانسته‌ایم موضوع را مدیریت کنیم.

همچنین به گفته باقری اصل: راه‌حل‌های بخش خصوصی باید از جنس انتفاع باشد و نباید راه‌حل‌هایی از جنس سیاست‌های حل مسئله حاکمیتی ارائه دهد. در مقابل حاکمیت به نفع مردم باید غش کند. در حال حاضر بخش خصوصی به سمت ارائه راهکارهای اجتماعی متمایل شده و دولت به فکر خودش است. برای مثال نه بخش خصوصی پاسدار داده‌های مردم است و نه دولت هر دو هم هک می‌شوند. حریم خصوصی مردم شفاف شده است. ما شفافیت را در رویکرد دولت می‌خواستیم نه زندگی مردم. حق ذاتی مردم است که داده‌های خود را امن ببینند.

به گفته سجادی: در مورد فین‌تک وزارت اقتصاد را مکلف کردیم نظام‌نامه این حوزه را بنویسد که هنوز ارائه نکرده است. هرچند برای رمزارزها سند را وزارت اقتصاد ارائه کرده است و درحال بررسی آن با فعالان هستیم. رتبه‌بندی‌های جهانی نزدیک به واقعیت نیست و اقدامات صورت گرفته به صورت درستی ثبت نمی‌شوند. کمیسیون عالی تنظیم مقررات و مرکز ملی فضای مجازی به عنوان تنظیم‌گر تنظیم‌گران مشخص شده است و هر نهاد تنظیم‌گری که سندی را تدوین می‌کند حتما قبل از ابلاغ باید برای این شورا ارسال کند.

البته باقری‌اصل به یکی از ریسک‌های این حوزه که کمتر به آن پرداخته می‌شود اشاره کرد. به گفته او: موضوع ریسک توسعه نیافتگی هم مطرح است که کسی این ریسک را برنمی‌دارد. تنظیم‌گر و بانک مرکزی باید توجه کنند اگر توسعه پیدا نکنیم چه می‌شود؟‌ در این شرایط رقابت بی‌معنی می‌شود و موضوعاتی مانند خروج نخبگان و شرکت‌ها پررنگ می‌شود. پس نگاه نباید محدود کنند باشد. نهادهایی مانند بانک مرکزی می‌خواهد تمامی ریسک‌ها را به جز ریسک عدم توسعه را بردارد. سواد، ابزار و انگیزه در رگولاتور برای این ریسک‌ها وجود ندارد.

سندباکس؛ اسمی جدید برای رویکردی قدیمی

هنگام بررسی این پژوهش‌ به برخی از اقدامات برای رفع مشکلات رگولاتوری در حوزه نوآوری اشاره شد که یکی از آنها سندباکس است. طبق آنچه در این جلسه مطرح شده هر چند فرآیند‌هایی مانند سندباکس در سال‌های اخیر به ادبیات این حوزه وارد شده و حتی طرح‌هایی را هم پذیرفته‌اند اما به نظر می‌رسد سندباکس‌ها در روند اجرایی خود با مشکلاتی مواجه هستند که نمی‌توان از آنها انتظار خروجی قابل توجهی داشت.

به گفته عبدالهی، برای مثال در یکی از سند باکس‌ها ترکیب شورای راهبری شامل سه نفر از اعضای هیت مدیره سازمان می‌شود و عملا با یک نماینده فین‌تک نمی‌توان انتظاری از فعالیت و نظر بخش خصوصی داشت.

همچنین او معتقد است: گزارش عملکرد سندباکس‌ها منتشر نمی‌شود. بودجه و منابع کافی برای سند‌باکس‌ها وجود ندارد و این در حالی است که می‌توان با تجمیع آنها عملکرد را بهتر کرد.

محمد قاسمی مدیرعامل مزدکس در این رابطه گفت: در چند سال گذشته سندباکس‌ها اتفاق بزرگی بود. حدود ۲ سال و نیم قبل در خواست سندباکس بازار سرمایه را دادیم. با این وجود که فلسفه راه‌اندازی سندباکس‌ها تسهیل ورود سندباکس‌های نوآورانه به بازار بود، در نهایت توانستیم مجوز هم دریافت کنیم. هرچند مدل تنظیم‌گری بخشی در مورد بورس، نهاد مالی را می‌شناسد نه مدل کسب‌وکار را. در این میان گفته می‌شود باید نهاد مالی در کنار کسب‌وکار قرار بگیرد که در نهایت باعث شکل‌گیری رقابت ناسالم و یا کند کردن سرعت کسب‌وکار می‌شود. اگر نهاد مالی امکان نوآوری داشت طرح‌ها از طریق کسب‌وکارهای کوچک به سندباکس نمی‌رفت.

به گفته او: نهادهای حاکمیتی یا دولتی به دلیل مزیت‌هایی که دارند و حتی رگولاتور یا تصمیم‌گیر هستند، با بخش خصوصی رقابت نکنند. شاخصه این موضوع در بانک مرکزی به وضوح بیشتر از دیگر بخش‌ها است.