معیارهای مقررات گذاری کارآمد بر اساس اتحادیه جهانی مخابرات
چارچوب قانونی و اجرایی که باید ناظر بر فعالیت بخشهای دولتی و خصوصی و روابط فیمابین آنها باشد و همچنین بسترسازی مناسب برای انجام فعالیتهای بخش خصوصی و نیل به اهداف خصوصی سازی و آزادسازی و ایجاد رقابت مؤثر در بازار میتواند توسط نهاد حقوقی تنظیم مقررات تدوین و اجرایی گردد.
به گزارش فصلنامه ارتباطات ، اتحادیه بین المللی مخابرات در ارتباط با سازمان تنظیم مقررات، اهداف، اصول و معیارهایی را بیان میکند. آشنایی با این معیارها الگوی مناسب و استانداردی را در اختیار ما می گذارد که از یک سو ما را در ترسیم نقشه راه موثر و بازتعریف اهداف و ماموریتهای سازمانهای مربوطه یاری میرساند و از سوی دیگر، تحلیل عملکرد سیستم مخابراتی کشور را بر اساس این معیارها تسهیل میسازد.
نقش مقامات دولتی
تا اواخر قرن بیستم در اکثر کشورهای جهان، یک وزارتخانه یا دیگر واحدهای اجرایی دولتی نقش مالک، سیاست-گذار و ادارهکننده شبکه مخابرات را بدون درک نیاز به رگلاتوری بر عهده داشتند. خصوصیسازی و آزادسازی بازار، منجر به سازماندهی مجدد نهادهای دولتی درگیر در بخش مخابرات شد.
رایج ترین مدل سازمانی استفاده شده در اقتصاد بازارهای توسعه یافته در سراسر جهان به گونهای است که مسئولیت توسعه سیاست به وزارتخانه دولتی یا قوه مجریه، مقرراتگذاری به نهاد مستقل مقرراتگذار و اداره شبکه و همچنین عرضه خدمات به سازمان خصوصی یا تجاری شده محول شده است. این ساختار با عرضه مبتنی بر بازار خدمات مخابرات به جای عرضه توسط دولت سازگار است و همچنین برای تطبیق با مقررات سازمان تجارت جهانی (WTO) کمک میکند.
سازمان تنظیم مقررات ملی
تعدادی از دولتها در سراسر جهان، بخصوص دولتهای عضو اتحادیه اروپا یک ساختار سازمانی تنظیم مقررات بر اساس مدل استاندارد را ایجاد کردند که دربردارنده یک نهاد مقرراتگذار مستقل است
از جمله اصول مهم در خصوص ایجاد و اداره چنین سازمانی میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
الف- استقلال رگلاتور
امروزه بخش مخابرات در سراسر جهان شامل یک رگولاتور مستقل است. در این زمینه مستقل بودن رگولاتور از اپراتورهای مخابراتی موجود در بازار بسیار مهم است. چنین جدایی و استقلالی، الهامبخش اعتماد به بازار و ترویج اجرای تعهدات تجاری بینالمللی است. در عمل درجه چنین استقلالی از کشوری به کشور دیگر متفاوت است که این بستگی به قوانین، سیاستها و ساختار سازمانی آن کشور دارد. استقلال رگلاتور از دولت، اعتماد به بیطرف بودن را افزایش داده و موجب مصونیت از فشارهای سیاسی و اجرایی میشود.
اپراتورهای مخابرات و سرمایهگذاران به سازمان مستقلی که بازار را به صورت عینی و شفاف تنظیم میکند اعتماد بیشتری خواهند داشت که این امر منجر به افزایش سرمایهگذاری در این بخش خواهد شد.
البته باید به این نکته توجه نمود که استقلال رگلاتور به معنای استقلال از قوانین و سیاستهای آن کشور نیست. اختیارات یک رگلاتور مستقل باید به وضوح توسط قوانین داخلی مشخص شده باشد. رگلاتور باید به قوه مقننه و دیگر نهادهای دولتی پاسخگو باشد. برای مثال میتوان از گزارش سالیانه رگلاتور به قوه مقننه اشاره کرد.
ب – تأمین بودجه از طریق رگلاتوری
منابع مالی و بودجه بندی در استقلال، بهرهوری و هزینه های تنظیم مقررات تأثیر دارد. به طور سنتی تأمین بودجه فعالیتهای رگلاتوری از بودجه کلی دولت است بهخصوص زمانی که این فعالیتها داخل وزارت ارتباطات باشد. نکته کلیدی در مورد بودجه این است که باید از سیاسی شدن و نفوذ بخش خصوصی در امان باشد.
با این حال هز ینه های مجوز و طیف که به وسیله اپراتورها پرداخت میشود برای افزایش تأمین مالی فعالیتهای رگلاتوری راه متداولی است. یک روش معمول، مالیات بستن بر هزینه های مجوزی است که به اپراتورهای مخابرات داده میشود.
بر این اساس، در سالهای اولیه اپراتور فعلی ممکن است ۹۰ درصد از هزینه های رگلاتور را بدهد زیرا ۹۰ درصد از درآمد این بخش را به دست آورده است. این امر موجب می شود با گذشت زمان، هزینه های مجوز قابل پرداخت این اپراتور کم شود و اپراتورهای دیگر سهمی از بازار را به دست میآورند.
مزیت این شیوه تأمین مالی این است که حق الزحمه مجوز بخشهای مخابراتی میتواند یک منبع درآمد کافی برای اطمینان از انجام حرفهای عملیات رگلاتوری باشد به خصوص دولت هایی که درآمدی کافی در اقتصادهای درحال توسعه ندارند.
ج- انتخاب رگلاتور تک یا کمیسیون همکار مناسب
در ابتدا که رگلاتورها در کشورهای آمریکا و کانادا ایجاد شدند، بیشتر حالت کمیسیون و هیئتهای شبه قضایی داشتند که یک رئیس داشت و تصمیمات با اجماع و در صورت اختلاف با اکثریت گرفته میشد. بعدها با افزایش پیچیدگی مقررات گذاری، ویژگی های قضایی بودن آن محدود شد و سعی شد تا از کارکنان مجرب و حرفهای در این زمینه استفاده شود .اما رگلاتورهای جدید از دهه ۹۰ به بعد توسط یک مدیر عمومی یا یک مقام رسمی اداره میشود.
نمونه اولیه؛ رگلاتور انگلستان در سال ۱۹۸۴ است که به وسیله یک مقام رسمی اداره می شود و از کمکهای کارکنان فنی و حرفهای و همچنین مشاوران خارجی خود استفاده میکند رگلاتور تک میتواند سریعتر و قاطعانه تر از کمیسیون همکار عمل کند در حالیکه کمیسیون همکار کمتر دستخوش اعمال نفوذ توسط شرکتهای مرتبط قرار میگیرند.
د- سازماندهی مناسب کارکنان رگلاتوری
راههای زیادی برای سازماندهی تصمیم گیرندگان، مدیریت، کارکنان و سایر مشاوران نهاد رگلاتوری وجود دارد. هرچند روش یکسانی وجود ندارد. زیرا این نوع سازماندهی بستگی زیادی به ساختار سازمانی و فرهنگی محیط کار در یک کشور دارد. با این حال تصمیمگیری توسط رگلاتوری مستلزم مهارتهای چند رشتهای است.
انواع خاص تصمیمات رگلاتوری مستلزم استفاده از نظریات اقتصاددانان، مهندسان، حقوقدانان، حسابداران و تحلیلگران مالی واجد شرایط است. از طرفی فضای مخابرات به سرعت در حال تغییر است، بر این اساس سازمانهای رگلاتوری نباید سلسله مراتب دشوار و سخت ایجاد کنند، باید انعطافپذیر و سازگار باشند.
فرایند رگلاتوری
از اصول مناسب تصمیم گیری برای رگلاتوری که بسیار شناخته شده است، میتوان به شفافیت، عینیت، دانش حرفهای، کارایی و استقلال اشاره کرد. روشهای زیر به رگلاتور کمک میکند تا نشانه هایی از این اصول در تصمیم-گیریها مشاهده شود:
استفاده از فرایندهای عمومی اطلاعرسانی از افراد برای دعوت آنها به نظر دادن راجع به قواعد یا روش های پیشنهادی برای مقررات گذاری در صنعت خاص مثل انتشار در روزنامه.
اطلاعات پایه و گزینههای تصمیم گیری در اعلامیه یا اسناد مشاوره فراهم باشد؛ که این موضوع کمک می-کند نظرات صنعت به شکل مفیدی برای موضوعات مورد مقرراتگذاری استفاده شود.
درخواست اطلاعات کتبی از اپراتورهای اصلی یا در موضوعات پیچیده برای تصمیم گیری آگاهانه.
حل و فصل اختلافات از طریق میانجی گری و داوری با استخدام کارشناسان مستقل که در تصمیم گیریها نیز میتوان از آنها بهره برد.
تصمیم گیری تا جایی که ممکن است باید ساده و مؤثر باشد.
دو قاعده اساسی که نشان از بیطرفی شکلی است در کشورهای حقوق کامنلا وجود دارد .با این حال به طور گسترده در کشورهای دیگر نیز مورد حمایت قرار گرفته است که پایبندی به آن روابط سیاسی و دولتی را کاهش میدهد. این دو قاعده عبارتاند از:
۱- فراهم کردن موقعیتی برای همه طرفهای ذینفع برای اظهارنظر قبل از اینکه تصمیم گیری بر روی آنها تأثیر گذارد که نادیده گرفتن این قاعده منجر به ابطال تصمیم گیری توسط دادگاهها در بسیاری از حوزههای قضایی حقوق کامنلا می شود. استفاده از این قاعده به شفافیت تصمیمگیریها منجر می شود.
۲- در موضوع نزاع، خود نباید قاضی بود به این معنا که رگلاتور نباید سوگیری داشته باشد و در مواردی که نفع شخصی وجود دارد آنها نباید تصمیمگیری کنند. اعمال این دو قاعده عینیت و اعتبار روند رگلاتوری را افزایش می-دهد.
اصول مقرراتگذاری مؤثر
الف- به حداقل رسیدن دخالت رگلاتوری پس از ایجاد رقابت
در بازارهای رقابتی مقررات گذاری باید در سطح حداقلی نگه داشته شود. شواهد بهدست آمده از سراسر جهان نشان میدهد که بازارهای رقابتی بهتر پاسخگوی نیازهای مردم است نسبت به مواردی که توسط دولت کنترل میشود. میزان مقرراتگذاری بستگی به توسعه بازار دارد. هنگامیکه رقابت افزایش پیدا میکند مقررات گذاری کاهش پیدا میکند. با این حال اغلب در مراحل اولیه آزادسازی بازار به منظور اطمینان از رقابت مؤثر، مداخله رگلاتوری ضروری است.
ب- هماهنگی با استانداردهای منطق های و جهانی رگلاتوری
تکنولوژی و اقتصاد پایهای صنعت مخابرات، در سراسر جهان مشابه است و این روند در حال افزایش است. تفاوت هایی هم که وجود دارد بیشتر مربوط به زمینه های حقوقی، سازمانی، سیاسی و یا چارچوب های فرهنگی کشورهاست. با گذشت زمان، استانداردهای جهانی رگلاتوری یا « بهترین رویهها » در حال ظهور است که کشورها باید به سمت این استانداردها حرکت کنند. به طور خلاصه میتوان به خصوصی سازی پست، تلگراف و تلفن، مجوز دادن به اپراتورهای رقابتی، معرفی فرآیند شفاف رگلاتوری، اتصال متقابل اجباری و مقررات گذار ی سقف قیمت و حذف موانع تجارت جهانی در مخابرات اشاره کرد.
تنظیم قیمتها
به طور معمول مصرف کنندگان کیفیت بالا و قیمت پائین را طلب می کنند، در حالیکه سرمایه گذاران و بنگاهها یک میزان سود معین را انتظار دارند اگر یک اپراتور یا ارائهکننده خدمات قدرت اصلی را در بازار در اختیار داشته باشد، ممکن است قیمت ها به صورت بیرویه بالا رود که این امر منجر به کاهش تقاضا و البته ضرر بنگاه های اقتصادی دیگر خواهد شد؛ بنابراین دخالت، مستلزم تعدیل قیمت های غیرواقعی است که خیلی بالاست و حالت ضد رقابتی دارد. درواقع دخالتی صورت نمی گیرد مگر این که منافع مورد انتظار از قیمتگذاری بیشتر از هزینه های مورد انتظار از چنین عملی باشد.
مکانیزم رگلاتوری باید به گونهای باشد که بنگاههای اقتصادی فرصت به دست آوردن سود معقول را داشته باشند وگرنه مجبور میشوند سرمایه گذاری خود را کاهش دهند یا از کیفیت ارائه خدمات خود بکاهند. از اهداف مشترک رگلاتوری برای ارزیابی گزینه های تنظیم قیمت میتوان دستیابی به کارایی اقتصادی، جلوگیری از اعمال قدرت بازار، افزایش رقابت، به حداقل رساندن هزینه رگلاتوری، اطمینان از کیفیت بالای خدمات و … را نام برد . برای تنظیم قیمتها یکسری گزینهها برای تنظیم گری وجود دارد که مهمترین آنها عبارت است از مقرراتگذاری نرخ بازده (هزینه خدمات) و مقررات گذاری در خصوص سقف قیمتها.
تجارت جهانی
آزادسازی تجاری از الزامات الحاق به سازمان تجارت جهانی است. کشورها بایستی با آزادسازی بازارها، زمینه فعالیت بخش خصوصی خارجی را در عرصه های مختلف اقتصادی فراهم سازند. تعهدات کشورها در فرایند الحاق به سازمان تجارت جهانی، هم در حوزه کالا و هم در حوزه خدمات، شامل دو گروه از تعهدات و الزامات است؛
۱- الزامات در حوزه قوانین و مقررات که به صورت مواد قانونی در موافقتنامه های مربوطه گنجانده شده است که در صورت پذیرش، قوانین مزبور به بخشی از قوانین ملی تبدیل می گردند.
۲-الزامات و تعهدات مربوط به دسترسی بازار که از طریق مذاکرات دو یا چندجانبه با طرفهای تجاری (گروه کاری) ایجاد میگردند و به بخش لاینفک موافقتنامه تبدیل میشوند. موافقتنامه عمومی تجارت خدمات مانند موافقتنامه گات شامل دو حوز ه قواعد و دسترسی به بازار است. از هشت ضمیمه مربوط به این موافقتنامه، دو ضمیمه مربوط به خدمات ارتباطات راه دور به شرح زیر است:
ضمیمه مربوط به خدمات ارتباطات راه دور؛
-۲ ضمیمه مربوط به مذاکرات درباره ارتباطات راه دور اصلی.
ضمیمه مربوط به ارتباطات راه دور یکی از ضمایم موافقت نامه است که بخش مهمی از خدمات را پوشش میدهد و نقش حیاتی در عرضه بسیاری از خدمات دیگر ایفا می کند. ضمیمه مذکور به نقش دوگانه مخابرات به عنوان یک بخش اقتصادی مستقل و همچنین به عنوان عامل انتقال اطلاعات مربوطه به دیگر بخش های اقتصادی اشاره نموده و چگونگی دستیابی و بهرهبرداری از خدمات و شبکه های مخابراتی را مشخص میکند. این ضمیمه، مستقل از تعهدات خاصی است که هر عضو ممکن است برای بازنمودن بازارهایش به روی خدمات ارتباطات راه دور اعطاء نماید. اساساً این ضمیمه به حق استفاده و دسترسی به خدمات و شبکه های انتقال از طریق ارتباطات راه دور عمومی تأکید میکند که از اهمیت فراوانی برای عرضه کنندگان هر نوع خدمتی برخوردار است.
مطابق این ضمیمه، هر عضو تضمین خواهد کرد که هر عرضهکننده خدمات به اعضای دیگر طبق ترتیبات و شرایطی معقول و غیر تبعیض آمیز اجازه دسترسی و استفاده از خدمات و شبکه های انتقال از طریق ارتباطات راه دور عمومی را برای عرضه خدمات مذکور به آن عضو داشته باشد.