امیراحمد ذوالفقاری، اقتصاددانِ عضو هیأت علمی دانشگاه امام صادق باور دارد؛ دولت به‌عنوان تأمین‌کننده منفعت عمومی وظیفه دارد بازار رسانه‌های صوت و تصویر را از رفتارهای «ضد رقابتی» پاک کند. به گفته او بازیگران این حوزه، به‌ویژه بازیگران بزرگ، در موارد متعددی رفتارهایی انجام داده‌اند که باعث شده بازار VODها به سمت انحصار حرکت کند. ذوالفقاری با اینکه می‌گوید صداوسیما نباید به عنوان رقیب سایر بازیگران از اهرم رگولاتوری برای از راه به‌در کردن آنها استفاده کند، ساترا را رگولاتوری مناسب برای تنظیم‌گری این بازار می‌داند. مشروح گفت‌وگوی پیوست با این استاد دانشگاه را در ادامه خواهید خواند.

 

ابتدا کمی به تشریح اوضاع بازار رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر بپردازیم. وضعیت در این حوزه به چه شکل است و حاکمیت باید چه رویکردی در این حوزه اتخاذ کند؟

 

در حال حاضر در حوزه صوت و تصویر فراگیر با یک بازار (صنعت) مواجه هستیم. یک زمانی محتوای صوتی و تصویری یک هنر بود و صرفا توسط بخش حاکمیتی و قسمتی هم توسط بخش خصوصی در سینما تولید می‌شد اما الان بخش خصوصی حضوری جدی دارد. تراکنش‌هایی که در این بخش هست، نشان از رشد بسیار قابل‌توجهی به‌خصوص بعد از ظهور VOD‌ها دارد. قسمت قابل توجهی از مردم چه در قالب خریدار و چه عرضه‌کننده خدمت (نهایی یا واسطه‌ای) درگیر این موضوع هستند. پس باید با این بازار هم مانند سایر بازارها مواجه شویم و حاکمیت به‌عنوان مسئول تأمین منفعت عمومی وظیفه دارد فضای این بازار را از منظر قواعد بازار تنظیم‌گری کند. دولت وظیفه بازارسازی در اقتصاد را برعهده دارد و باید بستر مناسب برای توسعه بازار را به وجود آورد. بازار پدید‌ه‌ای غربی نیست و مورد تایید اسلام است. نظام سرمایه‌داری که بر بازار تأکید می‌کند، نهایتا سیصد چهارصد سال قدمت دارد اما سابقه بازار در اسلام به هزار و چهار سال پیش بازمی‌گردد. در تاریخ داریم موقعی که از پیامبر اسلام(ص) درخواست شد که بر روی برخی کالاها قیمت‌گذاری نمایند، ایشان فرمودند قیمت همانی است که در سوق (بازار) وجود دارد. بنابراین بازار مبتنی بر مباحث شرعی و عرفی نیز است.

 

یکی از ابعاد مهم توسعه بازار در اقتصاد، ایجاد فضای رقابتی است. رقابت اصلی‌ترین مؤلفه تنظیم‌گری اقتصادی بازار است. من به رقابت در بازار به‌عنوان یکی از فاکتورهای تحقق عدالت نگاه می‌کنم. رقابت یعنی همه فرصت‌های برابر داشته باشند که متناسب با ظرفیت و توانمندی خود در بازار رقابت کنند. یکی به خاطر قوه قهریه‌ای که دارد بقیه را از بازار خارج نکند. برای تشخیص رقابتی بودن بازار بهتر است از قاعده «تُعرفُ الأشیاء بأضدادها» استفاده کرد. یعنی رقابت زمانی وجود دارد که رفتار ضدرقابتی در بازار وجود نداشته باشد. رفتار ضدرقابتی عنوان مشخص و دارای مصادیق شناخته شده‌ای است که معمولا در قوانین رقابتی به آن پرداخته می‌شود. منظور از رفتار ضدرقابتی این است که افراد برای از میدان خارج کردن رقبای خود از اهرم‌ها و قدرت‌هایی که بقیه ندارند استفاده کنند. ضرورت دارد حاکمیت در این زمینه وارد شود و زمینه را برای توزیع عادلانه فرصت کسب‌وکار برای همه فعالان این صنعت فراهم کند.

 

کمی بیشتر در مورد این رفتارهای ضد رقابتی توضیح دهید.

 

رفتار ضدرقابتی معمولا توسط بازیگران دارای قدرت بازاری و به اصطلاح SMP (Significant Market Power) اتفاق می‌افتد. در دنیا دو نگرش عمده به رفتارهای ضدرقابتی وجود دارد. یکی رویکردی که عمدتا در اتحادیه اروپا وجود دارد و می‌گوید نباید گذاشت بازیگر بزرگ ایجاد شود که بخواهد رفتارهای ضدرقابتی انجام دهد. رویکرد دیگر که در آمریکا وجود دارد می‌گوید به دلایلی مانند تشویق سرمایه‌گذاری، رشد صنعت و نوآوری باید اجازه دهیم بازیگر بزرگ در صنعت به‌ وجود بیاید، سپس با قوعد تنظیم‌گرانه آن را کنترل کنیم. اقتصاددانی به نام شومپیتر رویکرد دوم را تئوریزه می‌کند. در کشور ما اکنون رویکرد دوم رایج است. این باعث شده است که بازیگران بزرک در بازارها داشته باشیم و همین موضوع سبب شده که شاهد رفتارهای ضدرقابتی از سوی این بازیگران بزرگ باشیم.

 

این استاد دانشگاه امام صادق به برخی رفتارهای ضدرقابتی دو بازیگر بزرگ بازار VODها اشاره می‌کند.

 

در بازار رسانه‌‌های صوت و تصویر کشور چه مصادیقی برای این رفتارها وجود دارد؟

 

دو رسانه بزرگی که در بازار صوت و تصویر فراگیر فعالیت می‌کنند در مواردی رفتارهای ضدرقابتی دارند. یکی از مصادیق آن افزایش شدید در نرخ دستمزد عوامل تهیه فیلم و سریال است. این دو VOD در مقام تولیدکننده محتوا نرخ خدمات عوامل تولید (از بازیگر گرفته تا کارگردان) به‌شدت بالا برده‌اند تا حدی که فقط خودشان قادر به تهیه فیلم و سریال به این هزینه‌ها هستند و سایر رقبا که کوچک‌تر هستند و سرمایه کمتری دارند اگر بخواهند به محتوا تولید کنند، نمی‌توانند با این دستمزدها فعالیت کنند و عملا امکان تولید محتوا ندارند. یعنی هرچند در ظاهر رفتار ضدرقابتی رخ نداده و این دو رسانه به عوامل تهیه فیلم نگفته‌اند نمی‌توانید با کسی جز من کار کنید اما عملا همین اتفاق افتاده و تولید محتوای فیلم و سریال به انحصار آنها درآمده است؛ تنها راه رقبا این است که سرمایه‌گذاری بسیار زیادی انجام دهند در غیر این صورت از بازار تولید محتوای داخلی حذف می‌شوند. کوچک‌ترها مجبور شده‌اند که یا محتوای خارجی بیاورند و دوبله کنند یا اینکه محتوای کم‌کیفیت داخلی‌ تولید کنند که قابلیت رقابت با بازیگران بزرگ را ندارند. این انحصار زمینه را فراهم آورده که این دو رسانه روز به روز قیمت محتوای‌شان را بالاتر ببرند. از چندی پیش شاهد بودیم که قیمت حق اشتراک این دو رسانه افزایش چشمگیری داشت و فاصله معناداری با قیمت حق اشتراک سایر رقبا پیدا کرد. این افزایش قیمت زمانی بود که این دو رسانه در زمینه تولید محتوای داخلی دست برتر پیدا کرده بودند. قاعده بازار این است که وقتی حق اشتراک یک VOD بیشتر باشد، مردم به سراغ تولیدکنندگان دیگر بروند اما با این وجود، مشتریان اینها کم نشده است و هنوز پرمخاطب‌تر هستند. این اقدام که عملا منجر به خارج کردن رقبا از چرخه رقابت شده یکی از مصادیق رفتارهای ضدرقابتی است.

 

البته کالاهایی که این VODها ارائه می‌دهند دقیقا مثل هم نیستند و تفاوت بسیاری میان محتواهای تولیدی آنها وجود دارد.

 

خب این تفاوت کیفیت است و به دلیل رفتار ضدرقابتی قبلی ایجاد شده است. قبلا کاری کرده‌اند عواملی که تولید باکیفیت از آنها ساخته است فقط با این VODها کار کنند و دیگران نتوانند کار باکیفیتی ارائه دهند. در این شرایط VODهای ضعیف اگر اشتراک خود را رایگان هم کنند مردم به سراغ‌شان نمی‌روند.

 

آیا رفتارهای ضدرقابتی فقط از سوی این دو VOD اتفاق می‌افتد یا عوامل دیگری نیز در به وجود آمدن فضای غیررقابتی مورد اشاره شما در بازار دخیل هستند؟

 

اقدامات ضدرقابتی محدود به این دو رسانه نیست. یکی دیگر از عوامل مخل رقابت در این بازار برخی از دستگاه‌های حاکمیتی مرتبط با این بازار و وابستگان به آنها هستند. به عنوان نمونه باید عرض کنم که خبرهایی در فضای رسانه‌ای رسیده مبنی بر اینکه وزارت ارتباطات یا معاونت علمی ریاست جمهوری برای حمایت از محتوای داخلی کمک‌هایی کرده است و افرادی مطلع در فضای مجازی در این باره مصاحبه‌هایی کرده‌اند اما این کمک‌ها ظاهرا فقط به رسانه‌های خاص رسیده است. اگر این کمک‌ها به صورت غیرمتوازن و غیرعادلانه توزیع شود حتما رفتاری ضدرقابتی است. یا مثلا وزارت ارشاد در جشنواره فجر اخیر قراردادی انحصاری با همراه اول بست که تولید محتوا (گزارش، کلیپ، خبر و … ) انحصارا در اختیار همراه اول باشد.

 

نمونه دیگر از عوامل مخل رقابت این بازار، اپراتورهای ارائه‌دهنده پهنای باند هستند که همگی تحت کنترل وزارت ICT بوده و قدرت انحصاری‌شان توسط حاکمیت به آنها داده شده است و رفتارشان به‌شدت باید تحت کنترل باشد. لازم به توضیح است که انحصار عمدتا به دو شکل ایجاد می‌شود؛ یکی انحصار قانونی (Legal Monopoly) است که طی آن یک یا چند بازیگر به وسیله حاکمیت و از طریق وضع ممنوعیت برای فعالیت سایرین از قدرت انحصاری برخوردار می‌شوند. یعنی خود آنها لزوما توان غلبه بر سایر بازیگران و سلطه بر بازار را ندارند و این قدرت توسط حاکمیت برای آنها ایجاد می‌شود. در این حالت لازم است که دولت شدیدا این بازیگران را تحت کنترل داشته باشد و از انجام اقدامات خلاف منفعت عمومی توسط آنها ممانعت نماید. زیرا اگر این بازیگران رفتار تبعیض‌آمیز داشته باشند، جایگزینی ندارند که مصرف‌کنندگان به آنها مراجعه کنند و تنها عرضه‌کنندگان بازار هستند. فلذا برای حفظ حقوق مصرف‌کنندگان لازم است دولت از رفتارهای ضدرقابتی آنها جلوگیری نماید. نوع دوم انحصار، انحصار فنّی (Technical Monopoly) است که در آن دولت مانعی برای رقبا ایجاد نمی‌کند اما برخی از بازیگران به دلیل دست برتر فنّی که دارند، نسبت به سایرین متمایز می‌شوند و می‌توانند خدمات با کیفیت بالاتر ارائه دهند به گونه‌ای که سایرین امکان چنین کاری را ندارند. البته در این حالت نیز باید بازیگر انحصاری از منظر رفتارهای ضدرقابتی کنترل شود اما موارد رفتارهای ضدرقابتی در انحصار نوع دوم کمتر از نوع اول است. مثلا افزایش بی‌رویه قیمت در نوع اول رفتار ضدرقابتی است و دولت باید کنترل قیمتی داشته باشد اما در نوع دوم معمولا دولت در قیمت‌گذاری دخالت نمی‌کند.

 

به اپراتورها نیز اشاره کردید. اینها تا کنون چه رفتارهای ضدرقابتی‌ای نشان داده‌اند؟

 

یکی از رفتارهای تبعیض‌آمیز اپراتورها در موضوع مدل درآمدی ترافیک تمام‌بها اتفاق می‌افتد. مدلی که طی آن مصرف‌کننده به جای اینکه از VOD اشتراک بخرد، ترافیک اینترنتش تمام‌بها محاسبه می‌شود. اپراتورها این قرارداد را به راحتی با VODهای بزرگ بسته‌اند اما بازیگران کوچک‌‌تر را به‌شدت دچار مشکل کرده‌اند و شرایط بسیار سختی را در مقابل آنها برای انعقاد قرارداد ترافیک تمام‌بها قرار داده‌اند. مثلا از انعقاد قرارداد مستقیم با آنها امتناع می‌کنند و آنها را به برخی از شرکت‌های اقماری‌شان حواله می‌دهند و فرایند انعقاد قرارداد با آنها را طولانی و دشوار کرده‌اند. چنین چیزی خلاف نص فصل نهم قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که قانون رقابت ماست است. هم رفتار تبعیض‌آمیز و هم اجبار کردن فردی به معامله با طرف دیگر برای اینکه بتواند با او معامله کند در این قانون ممنوع شده است.

 

نمونه‌ دیگری از رفتار ضدرقابتی اپراتورها این است که خودشان Service Provider (ارائه‌دهنده خدمت) شده‌اند؛ ایرانسل لنز و همراه اول ذره‌بین را راه‌انداخته است و در ذره‌بین هم نتایج جست‌وجوی فیلم و سریال  عمدتا به رسانه‌های خاصی منتهی می‌شود. اینها محل تعریف تبعیض است. همراه اول علنا و رسما به کاربران پیامک می‌‌دهد که اگر از ذره‌بین استفاده کنید، اینترنت رایگان دریافت می‌کنید. یعنی به سرویس‌های خودشان امکاناتی را داده‌اند که به سایر بازیگران نداده‌اند و اینها همگی رفتارهای تبعیض‌آمیز و ضدرقابتی است.

 

یعنی می‌گویید تعارض منافعی وجود دارد که کار را خراب می‌کند و بازیگری که خودش زیرساخت را ارائه می‌کند نباید در بازار حضور داشته باشد؟

 

زیرساخت را باید عادلانه به همه بدهد ولی در شرایطی که یکی از سرویس‌ها برای خودش است، علنا زیرساخت را برای سرویس خودش تبعیض‌آمیز ارائه می‌کند. هرگونه تعارض منافعی که منجر به رفتار ضدرقابتی شود نادرست است. از نظر ما استاندارد دوگانه‌ای وجود ندارد.

 

با وجود چنین رفتارهای خلاف رقابتی، باید گفت که در این بازار وظیفه حاکمیت در زمینه مقابله با رفتارهای ضدرقابتی و فراهم آوردن زمینه رقابت عادلانه، به درستی انجام نشده است.

 

حاکمیت به چه شکل باید این کار را انجام دهد؟

 

اینکه حاکمیت باید چه کار کند تقریبا روش مشخصی دارد. قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و به‌طور خاص مواد ۴۴ تا ۴۸ این قانون رفتارهای ضد رقابتی را شمرده است اما نکته این است که این قانون در حال حاضر کامل اجرا نمی‌شود. علاوه بر این قانون، ساترا که وظیفه تنظیم‌گری این بازار را بر عهده دارد، اخیرا مقرراتی را ابلاغ کرده است. این مقررات از لحاظ پشتوانه علمی پیشرو است، همه مولفه‌های مثبت قانون رقابت را دارد و علاوه بر آن مولفه‌های مخصوص بازار رسانه‌های صوت و تصویر را نیز در برمی‌گیرد. در اصل مشکل ما عدم اجرای این قوانین مقررات است. اما مسئول اجرا نیز اهمیت دارد. ما در حوزه تنظیم‌گری هم بحث عملکرد (Function) را داریم و هم مسأله ساختار (Structure). «عملکرد» مربوط به همین کارهایی است که باید انجام شود اما در ساختار این سوال مطرح می‌شود که چه کسی باید این کارها را انجام دهد که بتواند منفعت عمومی را صیانت کند.

 

در کشور ما چه نهادهایی در این ساختار تعریف می‌شوند؟

 

در نظام حقوقی کشور ما در شرح وظایف دو دستگاه، این موارد ذکر شده است. یکی شورای رقابت که بیش از دوازده سال است فعالیت دارد و مسئول رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی است. این نهاد در رابطه با رفتارهای ضدرقابتی بازار رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی به غیر از مواردی جزئی تقریباً برون‌دادی نزدیک به صفر داشته است. از سوی دیگر ساترا هم هست. به موجب حکم مقام معظم رهبری، این وظیفه بر عهده صداوسیما قرار گرفته و ساترا که زیرمجموعه صداوسیماست در قالب یک سازمان باید امورات رگولاتوری را انجام دهد.

 

در اینجا موضوع نسبت بین این دو نهاد و وظیفه هریک از آنها مطرح می‌شود. البته در کشورهای دیگر نیز مسأله مشابه این وجود دارد و مسئله تقسیم وظایف بین رگولاتورهای بخشی یا Sectoral و رگولاتورهای فرابخشی یا Cross Sectoral. هدف رگولاتور صیانت از منفعت عمومی است و منفعت عمومی مولفه‌هایی دارد که در هر بخش قابل تعریف است. از منظر اقتصادی، مقوله رقابت یکی از مولفه‌های عمومی است. یا بحث استاندارد کیفی. در مواردی بحث سلامت محتوا نیز مطرح می‌شود که در این بازار نمود جدی‌تری پیدا می‌کند. وقتی نهادی تنطیم‌گرِ یک بخش می‌شود مسئول صیانت از همه مولفه‌های منفعت عمومی در آن بخش خواهد بود. اما تنظیم‌گران فرابخشی فقط مسئولیت صیانت از یکی از مولفه‌های منفعت عمومی در همه بخش‌ها را دارند کهCompetition Councilها که در ایران به شورای رقابت ترجمه شده است، یکی از نمونه‌های تنظیم‌گری فرابخشی است. یعنی شورای رقابت مسئول صیانت از فضای رقابتی در همه بخش‌ها از جمله بازار صوت و تصویر فراگیر است. ساترا نیز تنظیم‌گر بخشی است یعنی مسئول صیانت از همه مؤلّفه‌های منفعت عمومی از جمله رقابت در بازار صوت و تصویر فراگیر است.

 

این دو نوع نهاد تنظیم‌گر به چه شکلی باید وظایف خود را تقسیم کنند؟ 

 

در رابطه با تقسیم وظیفه این دو نوع رگولاتور در دنیا سه الگو وجود دارد. الگوی رایج‌تر این است که رگولاتور بخشی مسئولیت اجرایی تنظیم‌گری را بر عهده دارد و اموری همچون تنظیم دستورالعمل‌ها، رسیدگی به شکایات و … انجام دهد و در عین حال با رگولاتور فرابخشی که نهاد بالاتر و سیاستگذار است نیز هماهنگ باشد و در چارچوب راهبردهای کلی تنظیم‌گر فرابخشی عمل نماید. یعنی تنظیم‌گر فرابخشی وظیفه خود را از طریق تنظیم‌گران بخشی انجام می‌دهد. رویکرد دوم برعکس است و رگولاتور بخشی در حوزه‌هایی که رگولاتور فرابخشی وجود دارد دخالت نمی‌کند؛‌ در این حالت رگولاتور فرابخشی خیلی بزرگ می‌شود و وظیفه اجرای تنظیم‌گری در همه بخش‌ها را برعهده دارد. حالت سوم نیز بینابین است و این دو نهاد بین خودشان تقسیم کار می‌کنند.

 

قاعدتا تجربه گذشته در کشور ما نشان می‌دهد اگر بخواهیم همه اینها را در شورای رقابت متمرکز کنیم، شورای رقابت، لااقل فعلا توان بر عهده گرفتن این حجم از پرونده‌‌ها را ندارد. علاوه بر این توان تخصصی لازم نیز رد این شورا وجود ندارد. مگر شورای رقابت چند کارشناس دارد که بتوانند در همه حوزه‌ها که حوزه رسانه‌های صوت و تصویر تنها یکی از آنها است، نظر کارشناسی بدهد؟ اگر هم این تصمیم گرفته شود، نیازی به شورایی به‌اندازه دولت است که در حال حاضر ظرفیتش وجود ندارد.

 

پس چه باید کرد؟

 

بهتر است در همه حوزه‌ها و نه فقط حوزه رسانه‌های صوت و تصویر به این سمت برویم که یک سری رگولاتورهای بخشی داشته باشیم که مسئول همه مولفه‌های منفعت عمومی از جمله رقابت باشند و شورای رقابت نیز نقشی راهبردی و نظارتی پیدا کند که قواعد کلی رقابت را مشخص می‌کند. پس به لحاظ ساختاری به نظر می‌رسد این الگو که کار را به شورای رقابت بسپاریم به این می‌انجامد که کاری در این حوزه انجام نشود، همانطور که تا کنون اینگونه بوده است. در نتیجه الگوی بهینه، تقسیم کار بین رگولاتور بخشی و فرابخشی است.

 

بحث تعارض منافع چه می‌شود؟ آیا ساترا به‌عنوان نهاد زیرمجموعه صداوسیما که می‌خواهد تنظیم‌گری هم کند، با سایر بازیگران تعارض منافع ندارد؟

 

این موضوع نیز مهم است و باید حل شود. اگر صداوسیما به عنوان رقیب در این بازار حضور دارد نباید از اهرم رگولاتوری برای از راه به‌در کردن رقبا استفاده کند.

 

چه تضمینی وجود دارد که استفاده نکند؟

 

این باید در طراحی نهاد رگولاتور دیده شود. ساترا تازه متولد شده است و قسمتی زیادی از کارش آموزش در حین فعالیت (Learning by Doing) بوده است و در حال رشد در این زمینه است و تا این جای کار توانسته که قواعد مکتوب رقابت را تدوین کند که قواعد مترقی‌ای هستند. اصل مهم رگولاتوری تمایز حوزه رگولاتوری از اپراتوری است. پذیرفته نیست حاکمیت با منابع عمومی رقیب بخش خصوصی باشد.