بهزاد احمدی، کارشناس مسائل اروپا، تیر ۱۴۰۱

در 1 دسامبر، کمیسیون اروپا از استراتژی دروازه جهانی خود رونمایی کرد، که قرار است براساس آن بین سال‌های 2021 تا 2027 تا 300 میلیارد یورو در پروژه های زیرساختی مناطق مختلف دنیا سرمایه گذاری کند. شاید منطق پشت این ابتکار روشن باشد: جهان به سرمایه گذاری های زیرساختی عمده نیاز دارد. طبق تخمین بانک جهانی برای دستیابی به اهداف حفاظت از آب و هوا و محیط زیست، دسترسی جهانی به انرژی، آب و بهداشت، ارتباطات بیشتر و بهبود امنیت غذایی، جهان باید سالانه حدود 1.3 تریلیون یورو در بخش زیرساخت سرمایه گذاری کند.

گفته میشود این ابتکار جهانی یک برندسازی جدید برای کمیسیون و چتری برای پروژه های سرمایه گذاری گسترده اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن در زیرساخت های دنیاست که در آن برای تمایز با دیگر طرحهای مشابه و بخصوص ایجاد تمایز با طرح یک پهنه یک را چین (BRI) تاکید ویژه ای بر اعتماد، کیفیت بالا، استانداردها، شفافیت و حکمرانی خوب شده است. اما آیا به راستی اعلام این استراتژی برای مقابله با نفوذ فزاینده چین است یا باید آن را طرحی فراتر و در راستای تحقق ایده ژئوپلیتیکی شدن اتحادیه اروپا و بخصوص کمیسیون که ارزولا فن در لین از آغاز روی کار آمدن وعده آن را داده بود یا بلندپروازی دیگر این اتحادیه در قالب استقلال راهبردی که مکرون بخصوص به دنبال آن است ارزیابی کرد؟ این نوشته با معرفی ابعاد مختلف استراتژی مذکور، به ارزیابی نفاط قوت و چالشهای آن پرداخته و نگاهی عمیقتر به هماوردی آن با طرح یک پهنه و یک راه چین دارد. 

ابعاد و ویژگی‌ها

اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن از پیشروترین ارائه دهندگان کمک های رسمی توسعه ای (ODA) در جهان هستند. مشکل اینجاست که اقدامات اتحادیه در این زمینه به ابتکارات بی شماری در سطح خود اتحادیه و کشورهای عضو تقسیم شده است. این امر منجر به همپوشانی ها، شکاف ها، ناکارآمدی ها و فقدان موضع ژئوپلیتیکی در ارائه کمکهای فوق گردیده و برای رفع این نقیضه یا استفاده استراتژیک تر از منابع موجود به واکنشی انجامیده که استراتژی دروازه جهانی نام گرفته است.

اتحادیه اروپا اخیراً دو گام در این راستا برداشته است: اول اینکه این سازمان بودجه های متعدد خود را در یک ابزار واحد به نام ابزار همسایگی، توسعه و همکاری بین‌المللی (NDICI) با 79.5 میلیارد یورو برای دوره 2021-2027 ترکیب کرده است. و دوم اینکه «تیم اروپا» را راه‌اندازی کرده است که منابع اتحادیه اروپا، کشورهای عضو، بانک سرمایه‌گذاری اروپا (EIB)، و بانک اروپایی بازسازی و توسعه (EBRD) و سایر سهامداران اروپایی مانند بخش خصوصی و مؤسسات مالی را ترکیب می‌کند. دروازه جهانی، نشان دهنده گام مهم دیگری در فرآیند تجمیع منابع مالی اتحادیه اروپا است و به دلیل تمرکز آن بر موضوع راهبردی توسعه زیرساختها و اتصال، گام مهمی به حساب می آید.

این استراتژی قرار است از پروژه‌ های پایدار و با کیفیت بالا در حوزه‎های ارتباطات دیجیتال و شبکه های اتصال پهن باند؛ آب و هوا و انرژی پاک؛ حمل و نقل؛ سلامت؛ و آموزش و پژوهش حمایت کند. هدف سرمایه‌گذاری‌ در زیرساخت‌ های راه‌ آهن، جاده‌ ها، بنادر، فرودگاه‌ ها، شبکه‌ های لجستیک و گذرگاه‌ های مرزی، کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ ای، و متنوع‌ سازی زنجیره‌ های تامین و ساخت و ساز در اروپا خواهد بود. تقویت محیط رگولاتوری و استانداردهای اتحادیه اروپا از دیگر اهداف این استراتژی است.

جنبه مهم اعلامی دیگر این استراتژی جنبه هنجاری-ارزشی آن در تطابق با سنت اتحادیه به عنوان یک بازیگر هنجاری است. بنا به ادعای اورزولا فن در لین، دروازه جهانی رویکردی «ارزش‌ محور» خواهد داشت و یک «برند قابل اعتماد» برای حکمرانی خوب خواهد بود. اصول کلیدی اعلامی برای این استراتژی شامل ارزش‌های دموکراتیک و استانداردهای بالای حقوق انسانی، اجتماعی و کارگران، سرمایه‌گذاری‌ در راستای حاکمیت قانون، حقوق بشر و هنجارهای بین‌ المللی، حکمرانی خوب و شفافیت، مشارکت برابر، حمایت از گذار سبز، احترام به قوانین بین المللی و مالکیت معنوی و حرکت به سمت اقتصاد چرخشی خواهد بود. قرار است تامین مالی تحت شرایط «منصفانه و مطلوب» به منظور محدود کردن خطر انباشت بدهی انجام شود.

از جنبه های قابل توجه دیگر این استراتژی، انسجام حاکمیتی آن است. دروازه جهانی در مقایسه با دو مدل قبلی خود، استراتژی دیپلماسی اقتصادی اروپا در سال 2016 (EU economic diplomacy strategy) و استراتژی اتصال در سال 2019 (The EU Connectivity Strategy)، با پیشنهاد ایجاد یک شورای تجاری به رهبری رئیس کمیسیون اروپا، نقطه عطفی را نشان می دهد.

به لحاظ جغرافیایی، دروازه جهانی بیشتر در آسیا، آفریقا، و آمریکای لاتین فعالیت خواهد کرد. اتحادیه اروپا در نظر دارد 2.4 میلیارد یورو کمک بلاعوض برای کشورهای جنوب صحرای آفریقا و 1.08 میلیارد یورو برای شمال آفریقا برای حمایت از انرژی های تجدیدپذیر، و به ویژه، تولید هیدروژن تجدیدپذیر تخصیص دهد، که می تواند به نیاز اتحادیه برای سوخت سبز کمک کند. علاوه بر گذار سبز، بر تحول دیجیتال نیز در این سند تاکید بسیاری شده است. از دید اتحادیه اروپا، تحول دیجیتال یک تغییر بازی بزرگ است که توسط آمریکا و چین به پیش برده میشود. هدف جاده ابریشم دیجیتال چین، به عنوان بخشی از BRI، حمایت از شرکت‌های دیجیتال و فناوری پیشرفته چین است و این کشور با سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های دیجیتال، بازارهایی را برای فعالیت خود در کشورهای ثالث ایجاد می‌کند. اگرچه اتحادیه اروپا یکی از اولین بازیگرانی است که با وضع قوانین متعدد به ظهور شرکت‌های بزرگ فناوری واکنش نشان داده، اما تمرکز استراتژی دیجیتال فعلی آن (2030 Digital Compass) عمدتاً درون اروپایی است و عمدتاً شرکتهای فناوری بزرگ ایالات متحده را هدف قرار می‌دهد. به نظر میرسد در دروازه جهانی، اتحادیه اروپا در حال درک این موضوع است که در دنیای متصل کنونی، کار در داخل کافی نیست. همچنین تعامل با کشورهای در حال توسعه که به دنبال جایگزینی برای پیشنهادات چینی و آمریکایی در حوزه دیجیتال هستند، بسیار مهم خواهد بود. لذا تحول دیجیتال و ICT در دروازه جهانی، رنگ و بوی قوی ای دارد.

منافع برای اتحادیه اروپا

علاوه بر چالشهای فراروی محقق سازی این استراتژی، چنین ابتکاراتی بخصوص طرحهای آمریکا، بریتانیا، و متحدان آنها در مراحل اولیه توسعه خود هستند، بنابراین اجرای واقعی تعهدات در نظر گرفته شده و دستاوردهای آنها در سال های آینده آشکار خواهد شد. با این حال در صورت تحقق، این استراتژی میتواند منافع متعدد و مهمی را برای اتحادیه اروپا در پی داشته باشد.

معرفی و اجرای این راهبرد به دلیل انسجام در موضع ژئوپلتیکی اتحادیه اروپا میتواند به تقویت جایگاه ژئوپلتیکی آن در رقابت بر سر زیرساخت و اتصال جهانی با دیگر بازیگران منجر شود. این طرح می‌تواند راهی برای «داخلی کردن منطق رقابت استراتژیک» در فرآیند تصمیم‌گیری های اتحادیه شود و به آن اجازه دهد تا دید ژئوپلیتیکی تری نسبت به تحولات بین المللی داشته باشد که با شعارهای این دوره کمیسیون اروپا همخوانی دارد. دیگر آنکه، به دسترسی به اهداف توسعه پایدار اتحادیه در حوزه محیط زیست و انرژی های تجدیدپذیر کمک می کند.

اتحادیه اروپا با افزایش همکاری در پروژه‌های زیرساختی اقتصادی و اجتماعی، فرصتی برای ترویج ارزش‌های خود به شیوه‌ای ملموس و طولانی مدت پیدا خواهد کرد. در واقع، یکی از جنبه های مهم دروازه جهانی که تقریباً مورد توجه بسیاری از منتقدان قرار نگرفته است، پتانسیل تنظیم دستورکار آن است. کمیسیون و سرویس اقدام خارجی، از طریق پروژه های توسعه ای در حال انجام و آتی، به طور فعال اولویت های خود را ترویج خواهند کرد. در مقابل با ترویج این ارزش‌ها، دروازه جهانی به بازوی صادراتی صنعتی جدید اتحادیه اروپا تبدیل خواهد شد. این امر برای صنعت اروپا در بازارهای جدید فرصت ایجاد میکند و به توسعه هر چه بیشتر شبکه متحدان اتحادیه منجر می شود. علاوه بر این، می تواند به توسعه اقتصادی در کشورهای شریک اتحادیه اروپا کمک کند و ارزش افزوده ارزشمندی را برای سیاست خارجی این اتحادیه فراهم کند. دروازه جهانی می تواند کشورهای عضو و شرکت های خصوصی را برای مشارکت در معاملات سرمایه گذاری سودآور ترغیب کند. پس از ضربه سنگینی که به اقتصاد اروپا به دلیل کووید ۱۹ وارد شد، این خبر خوبی برای سرمایه گذاران اروپایی تلقی میشود.

این اتحادیه امیدوار است تا با توجه به جایگاه برجسته اش به عنوان اهدا کننده کمک های توسعه ای در جهان و همچنین، با توجه به ویژگیهای طرح پیشنهادی اش، بتواند با طرح BRI رقابت کند. از دید کمیسیون، همکاری مبتنی بر قانون با تمرکز بر مجموعه ای از اولویت ها، میتواند جایگزین جذابی برای BRI بخصوص در آفریقا و در بالکان باشد. در مجموع، دروازه جهانی فرصتی برای اتحادیه اروپا فراهم می کند تا سیاست خود در برابر چین را مطابق با استراتژی تازه منتشر شده اش یعنی استراتژی همکاری در منطقه هند و اقیانوسیه (EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific) بازبینی و پیاده سازی کند.

تقویت روابط با متحدان بخصوص آمریکا و انگلیس در حوزه سرمایه گذاری و توسعه زیرساختها با هدف مقابله با طرح یک پهنه یک راه، از دیگر منافع این استراتژی خواهد بود. هم "بریتانیای جهانی" دولت بریتانیا و هم W3B  (Build Back Better World) دولت آمریکا، شیب هند-اقیانوس آرام دارند که به عنوان چرخش به سمت آسیا معروف شده است. دروازه جهانی به دلیل همسویی با اهداف هر دو طرح، میتواند به ترمیم شکاف بین دو طرف بخصوص بعد از سرخوردگیهای پیمان امنیتی AUKUS در سپتامبر ۲۰۲۱ و خروج ناگهانی از افغانستان که بازیگران اروپایی را غافلگیر کرد کمک کند و به یک عامل متحدکننده تبدیل شود.

چالش‌های محقق‌سازی

ادبیات بحث و بخش عمده ای از تحلیلهای منتشر شده درباره این استراتژی، نگاه مرددی به موفقیت آن دارند و موانع متعددی را بر سر راه تحقق آن برشمرده اند. از دید برخی از کارشناسان این برنامه می‌تواند قربانی کسر بودجه و انتظارات بالا، مانند اهداف زیست‌محیطی و طرح‌هایی چون تقویت دموکراسی و حقوق بشر شود. بسیاری نیز بر این باورند که چالش اصلی همسو کردن همه بازیگران اروپایی برای همکاری و به اشتراک گذاشتن منابع مالی لازم برای سرمایه گذاری خواهد بود. تردیدهای نیز در مورد توانایی اتحادیه اروپا برای تضمین سرمایه گذاری های خصوصی وجود دارد. عدم وجود «پول نقد تازه» و مشکلات عملیاتی بالقوه «تیم اروپا» که چند سطحی و غیرمتمرکز است، از دیگر چالشهای مهم است. ساختار مدیریتی «تیم اروپا» تا حدی ضعیف است که انسجام و کارایی توسعه‌ای آن را تضعیف کند. ابتکارات تیم اروپا به خوبی در استراتژی بلندمدت اتحادیه اروپا ادغام نشده و به طور عمده به هر پیشنهاد خاص توسط کشورهای عضو وابسته است. علاوه بر این، استراتژی مذکور میتواند در بوروکراسی پیچیده اتحادیه اروپا و شمار بالای بازیگران ناهمگون آن گیر کند.

برخی کارشناسان بر این باورند که دروازه جهانی دیدگاه نسبتا ساده لوحانه ای به ژئواکونومی دارد. تا زمانی که چین با غرب سالانه 540 میلیارد یورو مازاد تجاری داشته باشد، ۳۰۰ میلیارد یوروی دروازه جهانی تا حدودی ناچیز است. علاوه بر این، چین به دنبال ایجاد طیف گسترده ای از زنجیره های تامین است. بسیاری از بنادر، خطوط راه آهن و خطوط لوله در خارج از کشور، از صادرات و واردات چین پشتیبانی میکنند. در واقع چین در حال تسلط هرچه بیشتر بر زنجیره های تامین بین المللی است.

این احتمال هم وجود دارد که گروه بزرگی از کشورهای در حال توسعه از دستورکار دموکراتیک دروازه جهانی استقبال نکنند. در نظم نوین جهانی، کشورها بیش از هر چیز خواهان استقلال هستند. لذا به رغم جذابیت کار با اروپا همزمان با سایر بازیگران ازجمله چین، ایالات متحده، و حتی روسیه و ترکیه بدنبال معامله خواهند بود. آنها پول را می گیرند، بدون اینکه به طور خودکار ارزش ها و قوانین را بپذیرند.

به گفته برخی منتقدان هدف اصلی اتحادیه اروپا با گلوبال گیت وی ایجاد انگیزه برای کشورهای عضو و شرکت ها برای انجام کارهای بیشتر است.اما بسیاری از شرکت‌های اروپایی امروزه با چینی‌ها خوب کار می‌کنند، به طوری که پیمانکاران چینی کارهای سنگین را انجام می‌دهند و شرکت‌های اروپایی از دانش خود پول بیشتری کسب می‌کنند. لذا به آسانی حاضر به چشم پوشی از منافع و سود خود در همکاری با چین نخواهند بود.

رقیب BRI یا مکمل آن؟

دروازه جهانی ممکن است فرصتی را برای اتحادیه اروپا و BRI چین فراهم کند تا با ارائه یک چارچوب جایگزین برای توسعه کشورها، یکدیگر را تکمیل کنند. با این حال شمار کسانی که چنین نگاهی را داشته باشند بسیار انگشت شمار است و بر عکس، دیدگاه غالب، مبتنی بر رقابت و حتی تضاد این دو با یکدیگر می باشد.

در استراتژی «دروازه جهانی» از چین به عنوان رقیب نام برده نشده اما لحن آن و همچنین ژئوپلیتیک کنونی اروپا و شباهت‌های رقابتی با BRI نشان می‌دهد که آنها رقبای یکدیگر هستند. روابط بین چین و اتحادیه اروپا با امضای توافقنامه جامع سرمایه گذاری در دسامبر ۲۰۲۰ در حال گسترش بود، اما این روابط با وضع تحریمهای مشترک از سوی اتحادیه اروپا، ایالات متحده، بریتانیا و کانادا علیه چین دلیل نقض حقوق بشر علیه اویغورها از مارس ۲۰۲۱ به تیرگی گرایید. واکنش متقابل چین در تحریم نهادها و افراد اروپایی، تصمیم پارلمان اروپا در مه 2021 در عدم تصویب موافقتنامه جامع سرمایه‌گذاری بین دو طرف، اعزام زیردریایی اتمی از سوی فرانسه برای گشت زنی در دریای مورد مناقشه چین جنوبی، و موافقت لیتوانی برای افتتاح نمایندگی تایوان در این کشور، شکاف در روابط اتحادیه اروپا و چین را عمیق تر کرد. علاوه بر تنشها در سطح سیاست خارجی و سیاست تجاری، اتحادیه اروپا به ویژه نگران تسلط فزاینده چین برزنجیره تامین جهانی، جاده ابریشم دیجیتال آن، و نفوذ فزاینده پکن در جنوب و شرق اروپا و منطقه بالکان است. اتحادیه اروپا نگران است که چین بواسطه ابتکار یک پهنه یک راه و ابتکار ۱6+۱ نارضایتی بیشتری در اروپا ایجاد کند. به عنوان مثال انتقاد جدی ای بر یکی از سرمایه گذاری‌های چین در ساخت بزرگراهی در مونته‌نگرو از سال ۲۰۱۴ وجود دارد که از برنامه زمان‌بندی شده عقب افتاده و به افزایش بدهی مونته‌نگرو تا سطح خطرناکی رسیده است. یا ساخت نیروگاه های زغال سنگ در بوسنی و هرزگوین و صربستان (برخلاف تعهد اعضا به کاهش 55 درصدی انتشار گازهای گلخانه ای تا 2030)  می تواند الحاق آنها به اتحادیه اروپا را پیچیده تر کند. تضاد هنجاری بین دروازه جهانی اتحادیه اروپا و BRI چین نیز پررنگ جلوه داده شده و اروپا مدعی شعار پیوندهای قوی و پایدار بجای وابستگی است. در کل نظر به نگاه منفی اتحادیه به BRI، درخصوص معضل ذاتی بین مزایای کوتاه مدت و وابستگی بلندمدت به چین نگرانی بالایی وجود دارد.

تمایزات فنی دو طرح نیز با یکدیگر متعدد است. عنوان شده که مدل اروپایی ترکیبی از کمک‌های بلاعوض، وام‌های نرم و ضمانت‌ها با هدف تشویق سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی است، در حالی که BRI منحصراً بر وام‌ها تمرکز دارد. تاکید اتحادیه اروپا بر هنجارهایی چون حاکمیت قانون، احترام به مالکیت معنوی، حفظ محیط زیست پاک و رعایت حقوق بشر در تضاد با شیوه‌های وام‌دهی چین عنوان شده است که تنها بر اعطای وام با شرایطی کاملاً به نفع طرف وام دهنده تکیه دارد و میتواند کشورهای وام گیرنده را با تله بدهی مواجه سازد. در نهایت ادعا میشود دروازه جهانی نسخه مدرن‌تری از BRI است و بر سرمایه‌گذاری در پروژه‌های آینده‌گرا و مسئولیت‌پذیر نظیر شبکه‌های دیجیتال، فناوری‌های جدید، محیط‌زیست، تحول دیجیتال، سلامت، و انرژی‌های تجدیدپذیر تمرکز دارد.

چشم انداز و سخن پایانی

امروزه طرح‌های سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، بازی بزرگ قرن بیست و یکم بین قدرتهای بزرگ است؛ تقلا برای نفوذ، ائتلاف سازی و دسترسی اولویت‌دار به منابع استراتژیک در دستورکار اکثر این قدرتهاست و برای همین با تعدد چنین طرحهایی چون شبکه نقطه آبی (BDN)، دنیای بهتر را دوباره بسازید (Build Back Better World (B3W)) آمریکا، مشارکت برای زیرساختهای با کیفیت (EPQI) ژاپن،  «امنیت و رشد برای همه» هند، گفتگوی امنیتی چهارجانبه (کواد)، و ابتکار سبز بریتانیا روبرو هستیم.

نشان دادن دروازه جهانی صرفاً به عنوان پاسخی به BRI مانع در نظر گرفتن منافع، استراتژی و تاکتیک های اتحادیه اروپا در شرایط متحول کنونی خواهد شد. بنابراین نقطه شروع تحلیل بر روی دروازه جهانی باید اتحادیه اروپا و خود کشورهای عضو آن باشد نه چین. دروازه جهانی از منظری وسیع‌تر، به عنوان نشانه‌ای از واکنش اتحادیه اروپا به جهان در حال تغییر، قابل درک است. این اتحادیه در حال بازنگری استراتژی و تاکتیک های خود با توجه به تحول نظم بین المللی و تغییر قدرت جهانی در عرصه ژئوپلیتیکی است.حمله روسیه به اوکراین این بازنگری را تشدید کرده و بر ضرورت کاهش وابستگی به چین در زنجیره تامین از یک سو و کاهش کسری تجاری شدید با این کشور از سوی دیگر افزوده است. با این وجود اگر اتحادیه اروپا بخواهد با چین در جهان در حال توسعه رقابت کند، باید به دنبال هم افزایی با سایر شرکا در اردوگاه غرب باشد. در همکاری متقابل است که آنها می توانند یک بسته مالی قابل توجه که وزنه تعادلی جدی برای BRI چین باشد ارائه کنند که به نظر میرسد اتفاقی که در نشست امسال گروه ۷ و با معرفی برنامه موسوم به «مشارکت برای توسعه زیرساخت‌ها و سرمایه‌گذاری جهانی » رخ داد در همین راستا است.

در پایان اینکه در حال حاضر ارزیابی کارایی استراتژی دروازه جهانی دشوار است، و نتیجه آن به بسیاری از متغیرهای دیگر وابسته است. اما تردیدی نیست که دروازه جهانی چند تغییر کلیدی را نشان می دهد: اجماع تقویت شده در میان رهبران اروپایی برای فراتر رفتن از یک قدرت «هنجاری-استانداردساز» و آنچه اثر بروکسل خوانده میشود، تقویت نقش ژئوپلیتیکی اروپا در سراسر جهان با تمرکز بر جایابی جدید بین آمریکا و چین، و تمرکز جدی و صریح بر منافع اقتصادی و پیگیری آنها در قالب طرحهای توسعه ای.