به گزارش خبرنگار مهر، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور موضوع تبصره «۱۱» حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات به این نتیجه رسیده است که برخی از موارد این لایحه باید اصلاح شود.

حوزه ارتباطات در لایحه بودجه ۱۴۰۳ از حوزه صنعت و معدن تفکیک و به عنوان یک بخش مجزا در قانون بودجه در نظر گرفته شده است. نگاه حاکم بر بودجه سال جاری مطابق سالیان گذشته، در حوزه توسعه و تکمیل شبکه ملی اطلاعات است.

محور دیگر موضوع تحول دیجیتال و رشد سهم اقتصاد دیجیتال در کشور است. این موضوع در برنامه هفتم توسعه برای اولین بار به صورت یک ماده مجزا مورد توجه قرار گرفته اما به نظر می رسد در بخش تبصره های لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ چندان به آن توجه نشده است.

اظهار نظر کارشناسی در رابطه احکام پیشنهادی لایحه بودجه ۱۴۰۳ با تمرکز در حوزه ارتباطات

۱. عنوان تبصره «۱۱»: در اجرای ماده ۶۶ «قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت»

نقاط قوت

– تفکیک فصل ارتباطات، فناوری اطلاعات و اقتصاد دیجیتال از حوزه صنعت و معدن در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ و ارائه یک تبصره مجزا با توجه به اهمیت این حوزه و در راستای تفکیک موضوعی این فصل در برنامه هفتم، می تواند منجر به ارتقای جایگاه این بخش در قوانین سالیانه بودجه شود.

نقاط ضعف

– عدم ذکر عناوین تبصره ها و همچنین شماره گذاری غیریکسان تبصره های بودجه در تناظر با برنامه هفتم یکی از نقاط ضعف لایحه است که منجر به پیچیدگی شناسایی و رهگیری بندهای مرتبط خواهد شد.

– درحالیکه احکام مرتبط با شبکه ملی اطلاعات و توسعه اقتصاد دیجیتال در برنامه هفتم در فصل ۱۳ و مواد ۶۵ و ۶۶ ارائه شده است. در صدر تبصره «۱۱» لایحه بودجه ۱۴۰۳ صرفاً به ماده ۶۶ اشاره شده است؛ درحالیکه بخش عمده ای از تکالیف مربوط به شبکه ملی اطلاعات در ماده ۶۵ ذکر شده است.

۲. متن بند «الف» تبصره «۱۳»: تمام دستگاه های اجرایی موضوع ماده یک قانون برنامه هفتم توسعه و شرکت های دولتی و نهادها و سازمان هایی که از بودجه عمومی استفاده می کنند مکلفند حداقل ۰.۵ درصد از اعتبارات هزینه ای (به استثنای فصول ۱ و ۴ و ۶) یا از اعتبارات تملک دارایی سرمایه ای خود را به منظور تضمین و ارتقای سطح امنیت شبکه، امنیت زیرساخت ها و امنیت سامانه های خود و پیشگیری موثر از وقوع حوادث امنیتی رایانیکی (سایبری) در دستگاه خود اختصاص ‌دهند.

نقاط قوت

– توجه به موضوع چالش های جدی امنیت سایبری دستگاه های عمومی و دولتی، پیگیری مداوم این بند در احکام لایحه بودجه ازجمله نقاط قوت این حکم به شمار می آید.

– حذف سقف هزینه کرد حداکثر ۲ درصدی در لایحه پیشنهادی سال ۱۴۰۳ در مقایسه با سال ۱۴۰۲ که باعث رفع محدودیت هزینه کرد دستگاه های حساس یا نیازمند سرمایه گذاری بیشتر در حوزه زیرساخت های امنیتی می شود، ازجمله نقاط قوت این حکم در مقایسه با سال گذشته است.

– الزام هیات وزیران به تصویب آیین نامه مرتبط در لایحه پیشنهادی سال ۱۴۰۳ در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ که در آن هیچگونه اشاره ای به سازوکار مربوط به شناسایی اولویت ها و نحوه نظارت بر ارتقای این زیرساختها فراهم نشده بود، باعث ایجاد تمرکز بیشتر در حوزه ارتقای امنیت دستگاه ها، نظارت پذیری و کاهش ابهام در مسؤولیت ها و نقش ها و همچنین موازی کاری بخش های مختلف در بخش امنیت سایبری دستگاه های کشور خواهد شد. آیین نامه این تبصره مشتمل بر موارد استثنا به تصویب هیات وزیران می رسد.

نقاط ضعف

– با توجه به عدم تبدیل برنامه هفتم پیشرفت به قانون، لازم است اولاً به آن مصوبه به عنوان قانون استناد نشود و ثانیا به مفاد آن مصوبه ارجاع نشود زیراکه آن مفاد در معرض اصلاح در جهت رفع ایرادات احتمالی شورای نگهبان است.

– بند پیشنهادی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ توجه چندانی نسبت به سه حکم برنامه هفتم توسعه در حوزه امنیت سایبری نداشته است. در این راستا مفاد ذیل در ماده ۱۰۳ برنامه هفتم مورد اشاره قرار گرفته اند که در حکم پیشنهادی دولت ابتکار عمل جدیدی نسبت به سال گذشته برای تحقق آن ارائه نشده است.

الف) وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مکلف است با هماهنگی و همکاری وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه، سازمان پدافند غیرعامل و بهره گیری از شرکت ها و مؤسسات دارای پروانه یا گواهینامه ممیزی امن از سازمان فناوری اطلاعات ایران، نسبت به ارائه خدمات امن سازی و ارزیابی و رتبه بندی سالیانه امنیت رایانکی (سایبری) دستگاه های اجرایی مطابق استانداردها و ضوابط مصوب کارگروه (کمیته) دائمی پدافند غیرعامل کشور که توسط شورای عالی فضای مجازی ابلاغ می شود، اقدام و گزارش آن را حسب مورد به قوای سه گانه ارائه کند.

ب) وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مکلف است با همکاری وزارت اطلاعات و سازمان اطلاعات سپاه نسبت به تمهید شکل گیری کارورهای امنیت تشخیص صلاحیت شده برای ارائه خدمات امنیت رایانیکی (سایبری) برای تأمین نیاز بخش های دولتی و غیردولتی و تقویت طرف عرضه این خدمات اقدام کند.

ج) دستگاه های اجرایی مکلفند به منظور ارتقای قدرت رایانیکی (سایبری) جمهوری اسلامی ایران به تراز قدرت های تأثیرگذار جهانی و همچنین پیشگیری و مقابله با حوادث فضای مجازی و صیانت و حفاظت از امنیت فضای مجازی کشور با مرکز ملی فضای مجازی کشور همکاری کنند.

– عبارت «ابلاغ قانون» با توجه به اینکه مشخص نیست ابلاغ قانون توسط رییس مجلس به رییس جمهور مدنظر است یا ابلاغ رییس جمهور برای اجرا، دارای ابهام است و لازم است نسبت به آن رفع ابهام شود.

– با توجه به تکرار این بند در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و لزوم بررسی نتایج اقدامات صورت گرفته و با توجه به اهمیت شفاف سازی اقدامات پیش بینی شده در این بند و لزوم پاسخگو کردن مقامات اجرایی نسبت به اجرای تکالیف قانونی، ضرورت دارد گزارش های دوره ای به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.

۳. متن بند «ب» تبصره «۱۱»: مانده حسـاب توسـعه شـبکه تار (فیبر) نوری موضـوع بند «س» تبصـره ۷ قانون بودجه سـال ۱۴۰۲ کل کشـور پس از تأسـیس صـندوق توسـعه فیبر به حسـاب صـندوق انتقال می یابد. مبالغ کمک پرداختی به کاروران (اپراتورها) ارتباطی از محل منابع این صندوق معاف از مالیات است.

نقاط قوت

– اصلی ترین نقطه قوت این بند حفظ قدرت اعتباری و نقدینگی وزارت ارتباطات در هزینه کرد برای پروژه توسعه فیبر نوری است. کاهش بخشی از حق السهم پرداختی اپراتورها به دولت به منظور توسعه فیبر نوری توسط خود اپراتور و سپس واریز مازاد مصرف نشده این حق السهم – که به معنای عدم ایفای به موقع تعهدات ازسوی اپراتور بوده است – به حساب در اختیار وزارتخانه به منظور تشویق سایر اپراتورهای فعالتر، شیوه مناسبی به منظور ایجاد رقابت میان اپراتورها برای توسعه فیبر نوری است.

نقاط ضعف

– صندوق توسعه شبکه فیبر نوری، به موجب بند الحاقی به بند «الف» ماده ۶۶ مصوبه برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، براساس مصوبه هیات وزیران تأسیس خواهد شد. با توجه به اینکه هنوز این مصوبه نهایی نشده است، از جهت بیان حکم محل تأمل است. همچنین عنوان صحیح صندوق مذکور با توجه به ماده ۶۶ برنامه هفتم پیشرفت، «صندوق توسعه شبکه تار (فیبر) نوری» است.

– با توجه به اهمیت شفاف سازی اقدامات پیشب ینی شده در این بند و لزوم پاسخگو کردن مقامات اجرایی نسبت به اجرای تکالیف قانونی، پیشنهاد می شود گزارش اجرای احکام این بند، توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به عنوان عضو مجمع عمومی این صندوق، هر ۶ ماه یکبار به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.

– انتقال منابع مصرف نشده در سال ۱۴۰۲ از محل حساب فیبر نوری به صندوق فیبر نوری از دلایل توجیهی محکمی برخوردار نیست. هرچند پیشنهاد تشکیل صندوق فیبر نوری در برنامه هفتم مصوب شده است، اما تشکیل صندوق، تدوین اساسنامه و تصویب آن در هیات وزیران فرایند زمانبری است که اجرایی شدن آن عملاً تا پیش از شهریور ماه سال ۱۴۰۳ دور از ذهن به نظر می رسد و عدم هزینه کرد این منابع تا آن زمان عملاً توجیه ضرورت اختصاص منابع به این پروژه را با ابهام مواجه خواهد کرد.

– با توجه به دو بخشی شدن بودجه و عدم ارائه جداول بودجه، مساله مبهم دیگر مشخص نبودن برنامه دولت در رابطه با تداوم واریز سالیانه مازاد منابع مصرف نشده حق السهم دولت در زمینه توسعه فیبر نوری به ردیف حساب یا صندوق فیبر نوری در جداول بودجه است.

– در سنجه های کمی مصوب در برنامه هفتم توسعه، شاخص اتصال پذیر به عنوان محور پروژه توسعه فیبر نوری شناسایی شده است. موضوعی که با توجه به روند کند اتصال کاربران نهایی در مقایسه با پوشش فیبر نوری، این حوزه نیازمند توجه بیشتر دولت برای تقویت مشوق های اتصال پذیر یا تضعیف مشوق های مرتبط با پوشش است. در این راستا اعتبارات مصوب شده از طریق قانون بودجه برای حساب فیبر نوری باید در سال آتی بیشتر بر این حوزه متمرکز شود.

– یکی از ویژگی های مطرح شده برای لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مردمی سازی بودجه ذکر شده است. با این وجود در پروژه توسعه فیبر نوری این موضوع چندان مورد توجه قرار نگرفته است و تمامی حمایت ها و منابع دولت به کاروران تخصیص یافته است درحالیکه حداقل در موضوع اتصال کابران نهایی، وزارت ارتباطات می تواند مشوق ها، تسهیلات و یاران ههای در نظر گرفته شده را به صورت مستقیم به کابران نهایی که به شبکه دسترسی فیبر نوری متصل می شوند، اعطا کند.

– یکی دیگر از نقاط ضعف این تبصره در نظر نگرفتن موضوع حمایت از تولیدات داخلی بومی است. اقدامات کاروران (اپراتورها) به رغم عنوان «پروژه» توسعه دسترسی فیبر نوری و سهم تقریباً ۱۰۰ درصدی دولت در تأمین مالی آن، تاکنون تحت نظارت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی به منظور رعایت حدنصاب های مربوطه در کل پروژه و همچنین ممنوعیت استفاده از تجهیزات خارجی دارای مشابه داخل دیده نبوده است. لذا پیشنهاد می شود این موضوع در متن پیشنهادی مصوبه تصریح شود.

– نقطه ضعف دیگر این بند در رابطه با ابهام در رابطه با موضوع تکمیل زیرساخت های شبکه انتقال کشور به عنوان لایه ماقبل شبکه دسترسی نوری است که در صورت عدم توسعه به عنوان گلوگاه ارائه خدمات پرسرعت به کاربران نهایی خواهد شد. موضوعی که در آیین نامه اجرایی دولت در سال ۱۴۰۲ به صورت مبهم و بدون تعیین حدنصاب های مربوطه باقی ماند. لذا پیشنهاد می شود در متن پیشنهادی به شکل صریح مجوز هزینه کرد در این بخش نیز ارائه شود.

۴. بند «پ» تبصره «۱۱»: به منظور تسریع و تسهیل سرمایه گذاری بخش خصوصی در توسعه شبکه تار (فیبر) نوری کشور، شهرداری های سراسر کشور و وزارت راه و شهرسازی مکلف هستند مجوز حفاری و نصب تجهیزات در معابر شهری و خارج از شهری را حداکثر ۱۵ روز پس از دریافت تقاضای کارور معرفی شده از سمت وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و با رعایت شرایط و ضوابط و تعرفه های مصوب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و با همکاری شهرداری ها ارائه کنند.

نقاط قوت

– اصلی ترین نقطه قوت پیشنهادی در این طرح حمایت قانونی از توسعه طرح فیبر نوری و رفع موانع حقوقی و اداری در رابطه با اجرای پروژه ها توسعه است که می تواند به تسریع این پروژه کمک کند. موضوعی که در بند «پ» ماده ۶۵ برنامه هفتم نیز مورد تأکید قرار گرفته است.

نقاط ضعف

– تصویب مفاد این بند به دلیل غیربودجه ای بودن آن، در قالب احکام بودجه، مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی و ماده ۱۸۲ قانون آیین نامه داخلی مجلس به نظر می رسد. حکم این بند مبنی بر تعیین زمان ۱۵ روزه برای اعطای مجوز حفاری و نصب تجهیزات در معابر درصورتیکه مجوز مذکور، تأیید محور تلقی می شود، باید با رعایت تشریفات ماده ۷ مکرر قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶/۱۱/۱۸ صورت گیرد و درصورتیکه ثبت محور محسوب می شود، با توجه به ماده ۷ مکرر مذکور، حداکثر ظرف سه روز کاری پس از تکمیل ثبت نام صورت گیرد. در هر صورت، حکم این بند به صورت مطلق، مغایر با ماده ۷ مکرر مذکور است و با توجه به ماده ۱۸۱ قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به دلیل اصلاح قوانین دائمی، برای تصویب نیازمند رأی دوسوم نمایندگان است.

– اصلی ترین نقطه ضعف بند «پ» تبصره «۱۱» لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ابهام در شیوه تعیین تعرفه مجوزهای حفاری است؛ براساس تبصره ۲ بند «پ» ماده ۶۵ برنامه هفتم توسعه، تعیین و پرداخت هزینه مربوط به شهرداری ها باید مطابق قانون شهرداری ها صورت پذیرد. شهرداری های کشور براساس قانون شهرداری ها تابع شورای شهر هستند و تعرفه های مربوطه باید در این شوراها به تصویب برسند. اما این بند، تعیین تعرفه ها را برعهده کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و در همکاری با شهرداری ها قرار داده که این شیوه همکاری مطابق با تصریح متن قانون دارای ابهام است.

– یکی دیگر از نقاط ضعف این بند محدود کردن زیرساخت های مورد نیاز به حوزه شهرداری ها و وزارت راه و شهرسازی برخلاف پیشنهاد سالهای گذشته است. درحالیکه زیرساخت ها و ابنیه های در اختیار بخش های دولتی و عمومی می تواند گستره بسیار وسیع تری را در اختیار اجرای این پروژه قرار دهد.

– در انتهای بند مشخص نیست منظور از «همکاری شهرداری ها» به چه موضوعی ارتباط دارد و به چه معناست؛ لذا از این جهت دارای ابهام است. ممکن است همکاری مزبور، قید شرایط مجوز حفاری باشد و یا قید برای تعیین تعرفه و یا قید برای هر دو.

– واگذاری شرایط و ضوابط به تصمیم کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، از جهت اینکه دارای ماهیت تقنین است، مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی به نظر میرسد. این شرایط باید با تعیین معیارهای قانونی توسط کمیسیون تصویب شود و گرنه مغایر اصل ۸۵ است.

۵. بند «ت» تبصره «۱۱»: در راستای حمایت از توسعه اقتصاد رقومی (دیجیتال) در کشور و تشویق کسب‌وکارهای اینترنتی به استفاده از سکو (پلتفرم)های داخلی، تا پایان سال ۱۴۰۳ درآمد کسب‌وکارهای اشخاص حقیقی در سکو (پلتفرم)های داخلی مورد تأیید وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات که تا پایان سال ۱۴۰۲ فاقد پرونده مالیاتی بوده اند، مشمول نرخ صفر مالیاتی می شود.

نقاط قوت

تنها ایده حمایت از توسعه کسب‌وکارهای حوزه اقتصاد دیجیتال در لایحه بودجه سال جاری در تبصره «۱۱» در این بند است که ازجمله نقاط قوت این تبصره به شمار می آید، اما به نظر می رسد این موضوع به میزان کافی و شکل دقیقی تدوین و پیشنهاد نشده است.

نقاط ضعف

به دلیل فقدان زیرساخت های لازم برای شناسایی و تفکیک بخش قابل توجهی از معاملات کسب‌وکارها در فضای مجازی و همچنین جذابیت اندک مساله معافیت مالیاتی برای بخش قابل توجهی از این کسب‌وکارهای خرد، این بند کمک چندانی به توسعه سکوهای داخلی و کسب‌وکارهای خرد بر بستر آنها نخواهد کرد. بر این اساس، حکم این بند از لحاظ قابل اجرا نبودن قانون، مغایر بند ۹ سیاست های کلی نظام قانونگذاری به نظر می رسد.

با توجه به آنکه بسیاری از صاحبان مشاغل، محصولات خود را در سکوهای داخلی هم منتشر می کنند، می توانند از معافیت موضوع این حکم استفاده کنند. در این صورت مشاغل میتوانند فروش و درآمدهای خود از روشهای دیگر (مانند فروش حضوری) را نیز به عنوان فروش مبتنی بر بستر سکوهای داخلی اظهار کرده و از پرداخت مالیات اجتناب کنند. بنابراین این حکم موجب شکل گیری بستر فرار مالیاتی و تبعیض میان این مشاغل و سایر مشاغل که مالیات خود را صحیح پرداخت می کنند، خواهد شد.

پیشنهادهای اصلاحی و الحاقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

مرکز پژوهش های مجلس در گزیده سیاستی این گزارش عنوان می کند که احکام پیشنهادی دولت در تبصره ۱۱ لایحه قانون بودجه سال ۱۴۰۳ که با عنوان بخش ارتباطات شناخته می شود، در ۴ حکم به سه موضوع: ۱- تأمین اعتبار برای امنیت سایبری (بند «الف»)، ۲- تشویق و رفع موانع توسعه فیبر نوری (بند «ب» و «پ») و ۳- ارائه معافیت مالیاتی به کسب و کارهای فعال در سکوهای داخلی (بند «ت») اختصاص یافته است.

با این وجود به منظور دستیابی به اهداف فصل ۱۳ برنامه هفتم پیشرفت در زمینه توسعه شبکه ملی اطلاعات (ماده ۶۵) و اقتصاد دیجیتال (ماده ۶۶) احکام این بخش نیازمند بهبود کمی و کیفی بیشتری هستند.