گفت و گو با داوری‌نژاد: رگولاتوری تنهاست
عصر ارتباط – داستان استقلال یا انحلال سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیوئی این روزها داغ‌ترین موضوع حوزه ICT است. افراد مختلفی در داخل و خارج وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات راجع به این مسئله و طرحی که اخیرا یک فوریت آن در صحن علنی مجلس به تصویب رسید، سخن گفته‌اند. آنچه در ادامه می‌خوانید گفت و گوی مکتوبی است با مسعود داوری‌نژاد-اولین رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیوئی -که در دولت قبل و بلافاصله پس از تصویب قانون وزارت ICT این سمت را برعهده گرفت.
به نظر شما طرحی که یک فوریت آن به تصویب رسیده، به معنای استقلال رگولاتوری است یا خیر! چرا که برخی معتقدند از آن بوی انحلال را استشمام می‌کنند؟
بنده امروز موفق شدم متن طرح را بخوانم و تاکنون عمدتا نقل قول‌هایی با مضمون اصلی استقلال سازمان از وزارت ارتباطات و انتقال به ریاست جمهوری را شنیده و بحث کرده بودم. برای اظهار نظر در مورد طرح ارائه شده ترجیح می‌دهم وقت بیشتری داشته تا با عمق بیشتری اظهار نظر کنم، هرچند که به نظر می‌رسد جایگاه قانونی و ساختار و ساز و کار شورا و مرکز ملی رقابت ناروشنی بسیاری داشته باشد. اولین نگاه به طرح همان احساس شما را تداعی می‌کند، اما استنباط من از این لایحه این نیست که نیت انحلال سازمان تنظیم مقررات وجود داشته است بلکه برخورد و مقابله با سیاست‌ها و عملکرد اشتباه وزارت ارتباطات مورد نظر بوده است. به نظر می‌رسد در عین خیرخواهی، بیشتر ناامیدی از اصلاح مسیر وزارتخانه و در همان حال به‌حساب نیاوردن ماموریت ویژه این نهادها در توسعه پرشتاب بخش و خدمات مخابراتی در کشورها عامل این نحوه طراحی واکنشی شده است. همچنین به نظر می‌رسد که ماموریت‌های متعدد این نهاد مهم را هم یکسان انگاشته و به چگونگی مهار انحصار بزرگ بی‌رحم و یله دولتی کمتر عنایت شده و یا با اندازه واقعی تاثیر مخرب آن در به شکست کشاندن آزاد سازی بخش و بخش خصوصی مدنظر قرار نگرفته است. به هر صورت اجرای این طرح کمتر از تعطیلی وظایف و ماموریت‌های این نهاد را در بر نخواهد داشت. حق این بود که مجلس محترم، جهت‌گیری‌ها و عملکرد مخرب وزارتخانه را مرکز توجه خود قرار می‌داد.
آیا مشکل رگولاتور ایرانی در استقلال نداشتن آن است یا درحال حاضر مشکلات دیگر و مهمتری وجود دارد که ناکارآمدی رگولاتوری را رقم‌زده است؟
اجازه بدهید این موضوع را تصریح کنم که مباحث تئوریک مربوط به نهاد تنظیم مقررات مقوله استقلال را خارج از برنامه توسعه و سیاست‌گذاری دولت نمی‌داند و اصولا با فرض وجود برنامه توسعه‌ای سعی دارد سه حوزه سیاست‌گذاری، حوزه تنظیم مقررات و داوری و حوزه بهره‌برداران (اپراتورها) را از یکدیگر جدا کرده و هر یک در چارچوب محدوده‌های مشخص و قانونی استقلال تصمیم‌گیری و اجرایی خود را حفظ کرده و نتوانند حوزه‌های دیگر را مرعوب خویش کرده یا تحت نفوذ منافع خود درآورند. اگر مراد شما از استقلال، جدایی این نهاد از وزارت ارتباطات فعلی است که خود را در غیاب پایبندی به برنامه توسعه کشور، در درجه اول مسئول تامین نظر اپراتور انحصاری و بزرگ دولتی می‌داند، بنده هم در صورت تضمین امکان اعمال مقتدرانه مصوبات نهاد تنطیم مقررات به اپراتور بزرگ دولتی با شما موافقم که این جدایی لازم است ولی با یک طراحی مناسب. توجه فرمائید که برای اداره درست و اصولی کشور یا حداقل بخش مخابرات آن استقلال نهاد تنطیم مقررات، شامل سازمان و کمسیون، تنها شرط لازم موفقیت است اما عوامل مهم دیگری نیز وجود دارند که به نظر بنده در این مقطع از توسعه کشور توجه ویژه را طلب می‌کند. برای مثال اقتدار نهاد تنطیم مقررات در اعمال مصوبات، جرائم و مقررات مخصوص خود مانند “تعاملات متقابل”، سامانه شماره‌گذاری، مسئله داوری که متاسفانه در قانون فعلی از وظایف آن حذف شده است. به علاوه کادر فنی و مدیریتی قابل که دوره‌های مخصوص اداره و اعمال وظایف نهاد را دیده باشند و در جو بین‌المللی حضور داشته و تنفس کرده باشند در نهاد تنظیم مقررات تربیت نشده‌اند، که اثرات آن قابل مشاهده است. موارد بیش از این حرف‌هاست و شاید فرصت مستقل نیاز باشد.
در این شرایط حتی بر فرض اینکه رگولاتور مستقل هم طبق تعریفی که در طرح آمده است به وجود آید؛ می‌تواند رقابت آفرینی، توسعه بازار ICT، خصوصی‌سازی جلوگیری از انحصار را که وظایف یک رگولاتور واقعی است را به وجود آورد؟
در شرایطی که اشاره کردید موفقیت تقریبا غیرممکن است. اقتدار لازم برای اعمال ضوابط و برخورد به خودسری‌هایی از نوع فاجعه به شکست کشاندن شرکت‌های ندا (PAP) وجود ندارد. دولت هم چشم خود را نسبت به این مظالم بسته و به فرجام‌خواهی این شرکت‌ها بی‌توجهی می‌کند. دستگاه‌های نظارتی هم به نظر می‌رسد اراده جدی در برخورد به این تخلفات را ندارند. کمیسیون‌های تخصصی مجلس هم اخیرا معترض شده، هرچند دیر شده ولی بارقه‌ای از امید هست. قوه قضائیه هم که به‌واسطه عدم آشنایی با اینگونه مسائل و درگیری با تعداد سرسام‌آور پرونده‌های شکایت و کلاه‌برداری رمقی باقی ندارد و نه تنها نمی‌تواند به کمک نهاد نوپای تنظیم مقررات در مقولاتی مانند جلوگیری از انحصار و رویه‌های ناعادلانه در برخورد به بخش خصوصی بیاید بلکه شاهد بودیم در مورد پروانه ارائه خدمات ارتباطات ماهواره‌ای که دولت صدور 5 پروانه را مجاز دانست متاسفانه با احکام قضایی متناقض نهایتا سازمان تنظیم مقررات را وادار به صدور 7 پروانه کردند! خوب است این موارد را به اطلاع خوانندگان خود برسانید. متاسفانه نهاد تنظیم مقررات در دولت فعلی در صورتی هم که خود بخشی از مشکل نبوده و بخواهد متولی موجهی باشد، در اعمال اقتدار بسیار تنهاست و هیچ کمکی در راه ندارد و بنابراین هیچ یک از مواردی که گفتید تحقق نخواهد یافت.
مشکل رگولاتوری ایران آیا در بطن نگاه تصمیم‌سازان کلان نهفته است چرا که ما معتقدیم وقتی که سازمان مدیریتی در کار نیست وقتی که دولت شورای پول و اعتبار را قبول ندارد و وقتی که به نظارت مستقل بانک مرکزی احترام نمی‌گذارد عملا رگولاتوری هم مستقل باشد یا نباشد که دردی را دوا نمی‌کند چرا که در نهایت رگولاتوری عملا چه در بدنه وزارت ICT باشد چه در شورای عالی رقابت مجموعه‌ای از همین دولت خواهد بود؟
با ارزیابی شما کاملا موافق هستم با این تاکید که اگر نگاه تصمیم‌سازان هم درست شود هنوز مشکلات فراوانی پیش راه نهاد تنظیم مقررات وجود دارد که تنها با درایت، داشتن نگاه راهبردی و مطالعه و دستیابی به تجارب بین‌المللی می‌توان به مصاف آن رفت.