نقدی بر عملکرد ۱۶ماهه شورای عالی فضای مجازی
ایجاد شورای عالی مدیریت فضای مجازی نشان از اهمیت موضوع نزد رهبری می دهد که نهادی را بالاتر از سه قوه و با ترکیبی از مسئولان قوا واشخاص حقیق بدین منظور ایجاد نمودند و شاید ایجاد این شورا به دلیل کم کاری نهاد های مسئول و عدم رضایت ایشان از وضعیت فعلی این فضا باشد. سهم دولت در عدم رضایت رهبری از نقصان های مدیریت فضای مجازی از سایرین کمتر نیست. از جمله عدم تشکیل شوراهای عالی فناوری اطلاعات واطلاع رسانی که بر اساس قانون مجلس باید احیا می شدند.
آیا شورای عالی فضای مجازی می تواند کل موضوعات مرتبط با ICT را پوشش دهد؟
اول اینکه باید منظور از کل موضوعات روشن شود یعنی اینکه آیا این شورا کل وظائف حاکمیتی،حمایتی و تصدی گری حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات را بر عهده دارد،یا خیر. به نظر نمی رسد این ساختار و جایگاه آن که شأنی فرا قوه دارد لزوم به ورود در اجرا وتصدی داشته باشد. یعنی شأن سیاست گذاری به واسطه مقام و جایگاه اعضاء بر سایر شئون تفوق دارد. البته در اینجا مرکز ملی فضای مجازی باید نقش متفاوتی بازی می کرد. اما در حوزه ICT وظیفه اصلی شورا همچنان که در حکم رهبری بدان اشاره شده است آن است که، شورا نقطه‌ی کانونی متمرکزی برای سیاستگذاری، تصمیم گیری و هماهنگی در فضای مجازی است.
یکی از مهترین نکاتی که باید در سیاستگذاری های حوزه ICT کشور لحاظ شود این است که، ایجاد شورای عالی مدیریت فضای مجازی ناسخ سیاستگذاری های مقام معظم رهبری در اصل 44 قانون اساسی، برنامه پنجم توسعه و افتا نیست.
حتی جالب اینکه مصوبات شورا ناسخ مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیست. البته تدبیر هم چنین نبوده که نهادی جدیدی به موازات سایرین ایجاد شود بلکه ماهیت فناوری اطلاعات وفضای مجازی لزوم هماهنگی را در بر دارد و این شورا با حضور عالیترین مقام سه قوه باید بتواند در هماهنگی بین قوا و نیز سایر نهادهای تأثیر گذار برای سیاستگذاری و تصمیم گیری نقش ایفا کند. بدین منظور باید توجه شود هیچ مصوبه ای نمیتواند سیاست های ابلاغی در جهت خصوصی سازی را معطل کند یا معارض هدف گذاری های ابلاغی در برنامه پنجم توسعه باشد. یعنی حاصل کار این شورا دقیقاً همسو با این سیاست ها و رشد ارتقای جایگاه فناوری اطلاعات به عنوان یک فرصت پیش روی کشور برای توسعه خواهد .همین طور در حوزه دولت الکترونیک که موضوعی در ارتباط کامل با تکالیف دولت و دستگاه ها برای ارائه خدمات وایجاد بهره وری در حکمرانی است.که با توجه به متن حکم شورا و نیز اعضاء ابن موضوع ارتبط چندانی با تکالیف شورا ندارد.
نکته کلیدی تخلف کاملاً شفاف رئیس مرکز ملی در ابلاغ مصوبات کمیسیون هایی که بنابر حکم در نقش تصمیم ساز هستند بدون نظر شورا ورئیس شورا بود که تاکنون چندین مورد توسط رئیس شورا به ایشان تذکر داده شده است. لازم به ذکر ایجاد این کمیسیون ها در نهایت مسامحه در نقش کمیسیون های مجلس است که بدون نظر مجلس هیچ کاری را نمیتواند شروع کرده و یا حتی ابلاغ نماید. چرا که هدف ایجاد هماهنگی در تصمیم گیری و مدیریت فضای مجازی بود و نه ایجاد یک ساختار جداگانه اما در عمل میبینیم که مصوبات این کمیسیون ها بدون رعایت ترتیبات حقوقی ابلاغ میشود.
تجربه شورای عالی انقلاب فرهنگی نشان می دهد برای اینکه اجرای سیاست های تسهیل شود یا تحقق اهداف ترسیم شده و راهبردهای تدوین شده ممکن شود نیازمند حمایت کامل دولت، مجلس و قوه قضاییه ار مصوبات شورا است. اگر چه روسای سه قوه عضو شورا هستند لیکن اهمین موضوع به گونه ای است که باید راه تعامل و تبادل نظریات بین این قوا، دستگاه ها و شوار هموار شود. از دیگر سو با توجه به اینکه ممکن است برخی مصوبات شورا در جهت مسیر تببین شده قانون اساسی برای برخی موضوعات نظیر، تدوین لایحه بودجه توسط دولت در اصل 54 قانون اساسی، بحث قانونی بودن جرم و مجازات بر اساس اصل 9 قانون اساسی و دیگر تکالیف منبعث از قانون اساسی باشد. لذا اگر شورا بخواهد بدون دیگر قوا مخصوصاً مجلس کار خود را پیش برد احتمال کاهش تحقق سیاست ها و راهبرد ها و در کل اجرای مصوبات وجود خواهد داشت.
آیا با وجود شورا نیازی به تصویب قوانین مقررات این حوزه در مجلس است؟
در این خصوص دو نگاه وجود دارد. یکی تأکید برعدم لزوم دارد و علت آنرا عبارت ابلاغی مقام معظم رهبری در خاتمه حکم تشکیل مبنی بر «ترتیب آثار قانونی مصوبات شورا» می دانند.
دیگری نگاه به قانون اساسی و تجربه شورای انقلاب فرهنگی است که حکمی نظیر شورا برای ترتیب آثار قانونی دارد.
نقش مرکز ملی فضای مجازی چیست؟
بنابر حکم مقام معظم رهبری، «این شورا وظیفه دارد مرکزی به نام مرکز ملّی فضای مجازی کشور ایجاد نماید تا اشراف کامل و به روز نسبت به فضای مجازی در سطح داخلی و جهانی و تصمیم گیری نسبت به نحوه مواجهه فعال و خردمندانه کشور با این موضوع از حیث سخت افزاری، نرم افزاری و محتوایی در چارچوب مصوّبات شورای عالی و نظارت بر اجرای دقیق تصمیمات در همه سطوح تحقق یابد». حکم به صراحت چند وظیفه مهم در این خصوص ارائه نموده است:
اول پایش فضای مجازی برای ایجاد اشراف
دوم تصمیم گیری در چارچوب مصوبات شورای عالی که قید در چارچوب مصوبات شورا بودن اهمیت وی‍ای دارد یعنی یا مرکز باید تصمیم سازی نموده و مواد مورد نیاز برای تصمیم گیری اعضاء شورا را فراهم نماید و نیز در صورت تفویض اختیارات شورا طی مصوبات و در همان چارچوب فعالیت نماید.
اما در انتهای سال 90 ورود شورای عالی فضای مجازی که می توانست منشاء خیر برکت بر اساس تدبیر داهیانه رهبری باشد چالش جدیدی را بر وزارت ارتباطات تحمیل کرد. اختلاف نظر برخی اعضای حقیقی و دبیر این شورا با وزارتخانه شدت یافت و باعث شد که بحث های تداخل وظائف گذشته دوباره طرح و شدت گیرد.
بنابر این چالش های ساختاری این وزارتخانه که با خصوصی سازی مخابرات شروع و با طرح ادغام وزاتخانه، طرح اساسنامه سازمان صدا سیما، مباحث تداخل وظائف رگولاتوری کمیسیون تنظیم مقررات با شورای رقابت ، ادامه یافت با یکی از تازه ترین رویداد ها یعنی انتزاع مرکز تحقیقات مخابرات از وزارت خانه و تغییر کارکرد به پژوهشگاه فضای مجازی ادامه یافته است.
در دیگر سو، نقش وزارت ارتباطات در کمیسیون های تشکیل شده و شورای معین تقلیل پیدا کرد و نتیجه آن طرح های ادغام وزارت خانه، پروژه های موازی وفعالیت های که نهاد های دیگری با الزامات قانونی مشغول آنها هستند پیگیری گردید.
نکته کلیدی تخلف کاملاً شفاف رئیس مرکز ملی در ابلاغ مصوبات کمیسیون هایی که بنابر حکم در نقش تصمیم ساز هستند بدون نظر شورا ورئیس شورا بود که تاکنون چندین مورد توسط رئیس شورا به ایشان تذکر داده شده است. لازم به ذکر ایجاد این کمیسیون ها در نهایت مسامحه در نقش کمیسیون های مجلس است که بدون نظر مجلس هیچ کاری را نمیتواند شروع کرده و یا حتی ابلاغ نماید. چرا که هدف ایجاد هماهنگی در تصمیم گیری و مدیریت فضای مجازی بود و نه ایجاد یک ساختار جداگانه اما در عمل میبینیم که مصوبات این کمیسیون ها بدون رعایت ترتیبات حقوقی ابلاغ میشود.
اما در خصوص یکی از این کمیسیون ها به نام کمیسیون عالی تنظیم مقررات باید به این نکته اشاره داشت ار لحاظ ساختاری وجود این کمیسیون در تعارض اشکار با کمیسیون تنظیم مقررات موضوع ماده 5 قانون وظائف واختیارات وزارت خانه است.این درحالی است که به لحاظ قانون رئیس کمیسیون تنظیم مقررات وزیر ارتباطات است و همچنین براساس حکم ایجاد شورای عالی وزیر عضو شورای نیز میباشد ولی میبینیم که رئیس کمیسیون عاملی تنظیم مقررات دبیر شورا است.حال سوال این است فارغ از نام هر شخص که بر این دو مسند قرار گیرد چگونه یک عضو شورا باید دبیر شورا را در ساختار های زیر مجموعه بالاسر خود ببیند ونیز سایر اعضای هر دوکمیسوین نیز چنین شرایطی دارند. این درحالی است که حکم رهبری بر فعالیت مرکز وهرآنچه ذیل آن است در چاوروب مصوبات شورا عالی است.
نگاهی به مصوبات شورا
1- به نظر میرسد دبیر شورا در جهت حذف کامل مدیران ارشد وزارت خانه ویا حذف وزارت خانه گام بر می دارد. در این مسیر بعضی اعضای شورا هم همآهنگ با ایشان هستند.دعوت از افراد تأثیر گذار اپراتور ها در تصمیم گیری های حاکمیتی و به نفع اپراتور های خاص ودقیقاً در جهت خصوصی سازی مشکل ساز مخابرات نتیجه این حضور است.
2- ورود از حوزه سیاستگذاری واعمال حاکمیت به حوزه اجرا در مسیر مصوبات و اظهار نظر های اعضای شورا ودبیر شورا دیده میشود. برای مثال بحث از پروژه های اپراتوری محتوا یا اپراتور چهارم یا موضوعات مرتبط با شبکه ملی اطلاعات در لایه های پایین اجرا.در حالیکه ابلاغیه مقام معظم رهبری تدارک یک بخش اجرایی جدید برای حوزه را ندیده است تنها بخش حاکمیتی وسیاست گذار به همراه پایش و نظارت را پیش بینی نموده است.
3- رویکرد اعضا و دبیر حذف صریح مجلس و قوانین مجلس است به طوریکه به صراحت سخن از تغییر محتوای قوانین وبرنامه نظیر حکم شبکه ملی اطلاعات به میان می اید.این سوال مطرح میشود که ایا شورا موازی مجلس است؟
4- اظهار نظرهای دبیر شورا در خصوص فیلترینگ و فیسبوک به نظر میرسد تداعی کننده ورود شورا به بحث فیلترینگ است. معلوم نیست رابطه شورا با کمیته تعیین مصادق که بر اساس قانون تشکیل شده است چگونه تعریف خواهد شد.؟
5- نحوه نگارش مصوبات به گونه ای است که تداعی کننده تأیید معظم له بر همه مصوبات شورا را دارد در حالیکه رئیس شورا رئیس جمهور است وباید مسئولیت تمامی تصمیمات شورا بر عهده اول ایشان وسپس اعضا باشد نه مقام معظم رهبری اما سخنان دبیر، برخی اعضا و نحوه نگارش تداعی کننده موضوع دیگری است.این موضوع در صورت تداوم چالش جدی را رقم خواهد زد.
6- در ماده 8 آیین نامه داخلی شورا آمده است« اوراق و اسناد کتبی، الکترونیکی، صوتی و تصویری ارائه شده در جلسات شورای عالی و نیز مشروح مذاکرات شورا دارای طبقه‌بندی حفاظتی است و مرجع آن، دبیر است.
بهره‌برداری از این اسناد برای اعضای شورا مشروط به حفظ طبقه‌بندی بلامانع است». این نوع طبقه بندی عام در تعارض با جایگاه شورا است. این ماده راه برای آن باز می گذارد که شورا مصوبات محرمانه زیادی داشته باشد ولی بر اساس قانون دسترسی وانتشار آزاد اطلاعات محرمانه نمودن تصمیمی که متضمن حق عمومی است ممنوع است. در حالیکه بر اساس تبصره ذیل ماده 11 آیین نامه نیز ذکر شده« آن دسته از مصوبات شورای عالی که بنابر تشخیص دبیر، انتشار عمومی آن ضرورت دارد به منظور درج و انتشار به روزنامه رسمی کشور ابلاغ میشود.» که اینجا نیز تشخیص دبیر ملاک عمل تلقی شده است.
7- برای مرکز یک آیین نامه مالی ومعاملاتی تدوین شده که با وجود ساخت یافته بودن برخی ابهامات را به همراه دارد نظیر ﻣﺎده9« ﺑﻮﺩﺟﻪ ﺗﻔﺼﻴﻠﻲ ﺑﺮﺍﺳﺎﺱ ﺍﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺗﻲ ﻛﻪ ﺍﺯ ﻣﺤﻞ ﺭﺩﻳﻒﻫﺎﻱ ﺑﻮﺩﺟﻪ ﻛﻞ ﻛﺸﻮﺭ ﺍﻋﻢ ﺍﺯ ﻋﻤﻮﻣﻲ ﻭ ﺍﺧﺘﺼﺎﺻﻲ ﺩﺭ ﺍﺧﺘﻴﺎﺭ ﻣﺮﻛﺰ ﻗﺮﺍﺭ ﻣﻲﮔﻴﺮﺩ ﻭ ﻫﻤﭽﻨﻴﻦ ﻣﺎﻧﺪﻩ ﻭﺟﻮﻩ ﻣﺼﺮﻑ ﻧﺸﺪﻩ ﺳﻨﻮﺍﺕ ﻗﺒﻞ ﻭ ﺳﺎﻳﺮ ﻣﻨﺎﺑﻊ ﺗﺄﻣﻴﻦ ﺍﻋﺘﺒﺎﺭ ﺑﻪ ﺗﻔﻜﻴﻚ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪﻫﺎ ﻭ ﻃﺮﺡﻫﺎ ﺑﻪ ﭘﻴﺸﻨﻬﺎﺩ رئیس ﻣﺮﻛﺰ ﻭ ﺣﺪﺍﻛﺜﺮ ﺗﺎ ﭘﺎﻳﺎﻥ ﺧﺮﺩﺍﺩ ﻣﺎﻩ ﻫﻤﺎﻥ ﺳﺎﻝ ﺑﻪ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺷﻮﺭﺍﻱ ﻋﺎﻟﻲ ﻣﻲﺭﺳﺪ» که خود متضمن ورود به قانون بودجه وقانون تنظیم مقررات مالی دولت است. یا سایر تبصره های ذیل این ماده نظیرﺗﺒﺼﺮه2ـ ﺩﺭ ﻣﻮﺍﻗﻌﻲ ﮐﻪ ﭘﺲ ﺍﺯ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺑﻮﺩﺟﻪ ﻃﺮﺡﻫﺎﻱ ﺗﻤﻠﮏ ﺩﺍﺭﺍﻳﻲﻫﺎﻱ ﺳﺮﻣﺎﻳﻪﺍﻱ، ﺑﻪ ﻋﻠﻠﻲ ﺭﺳﻴﺪﻥ ﺑﻪ ﺍﻫﺪﺍﻑ ﮐﻠﻴﻪ ﻃﺮﺡﻫﺎ ﺩﺭ ﺯﻣﺎﻥ ﭘﻴﺶﺑﻴﻨﻲ ﺷﺪﻩ ﻣﻴﺴﺮ ﻧﺒﺎﺷﺪ، ﻣﺮﻛﺰ ﻣﻲﺗﻮﺍﻧﺪ ﺑﺎ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺷﻮﺭﺍﻱ ﻋﺎﻟﻲ، ﭼﻨﺪ ﻃﺮﺣﻲ ﺭﺍ ﮐﻪ ﺍﻭﻟﻮﻳﺖ ﺩﺍﺭﻧﺪ ﻃﺒﻖ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺗﮑﻤﻴﻞ ﻧﻤﺎﻳﺪ ﻭ ﺍﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺕ ﺳﺎﻳﺮ ﻃﺮﺡﻫﺎﻱ ﻫﻤﺎﻥ ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ ﺭﺍ ﺩﺭ ﻣﻮﺭﺩ ﺍﻳﻦ ﻃﺮﺣﻬﺎﻱ ﺍﻭﻟﻮﻳﺖﺩﺍﺭ ﻫﺰﻳﻨﻪ ﻧﻤﺎﻳﺪ ﻭ ﺩﺭ ﺑﻮﺩﺟﻪ ﺗﻔﺼﻴﻠﻲ ﻃﺮﺡ ﻫﺎﻱ ﺗﻤﻠﮏ ﺩﺍﺭﺍﻳﻲ ﺍﺻﻼﺡ ﻭ ﺑﻪ ﺗﺄﻳﻴﺪ ﺷﻮﺭﺍﻱ ﻋﺎﻟﻲ ﺑﺮﺳﺎﻧﺪ.ﺗﺒﺼﺮه3ـ ﺗﺎ ﺯﻣﺎﻥ ﺗﺼﻮﻳﺐ ﺑﻮﺩﺟﻪ ﺗﻔﺼﻴﻠﻲ ﺗﻮﺳﻂ ﺷﻮﺭﺍﻱ ﻋﺎﻟﻲ، ﺑﻪ ﺗﺸﺨﻴﺺ رئیس ﻣﺮﻛﺰﻫﺰﻳﻨﻪﻫﺎ ﺣﺪﺍﻛﺜﺮﺑﻪ ﻣﻴﺰﺍﻥ ﻳﻚ ﺩﻭﺍﺯﺩﻫﻢ ﻛﻞ ﺑﻮﺩﺟﻪ، ﺑﺮﺍﻱ ﻫﺮ ﻣﺎﻩ ﺍﻧﺠﺎﻡ ﻣﻲﭘﺬﻳﺮﺩ.ﺗﺒﺼﺮه4ـ ﺟﺎﺑﺠﺎﻳﻲ ﻛﻞ ﺍﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺕ ﻫﺰﻳﻨﻪﺍﻱ ﺩﺭ ﻫﺮ ﻓﺼﻞ ﻭ ﺣﺪﺍﻛﺜﺮ ﭘﻨﺞ ﺩﺭﺻﺪ (۵ ﺩﺭﺻﺪ) ﻛﻞ ﺍﻋﺘﺒﺎﺭﺍﺕ ﻫﺰﻳﻨﻪﺍﻱ ﺑﻴﻦ ﻓﺼﻮﻝ، ﺑﺎ ﺗﺸﺨﻴﺺ رئیس ﻣﺮﻛﺰ ﺑﻼﻣﺎﻧﻊ ﺍﺳﺖ.همه این موارد از جمله اختیارات مجلس است که بر اساس قانون اساسی و در قوانین بودجه دیده میشود. اعطای این اختیارات به شورا ابهام دارد.
8- نگاه اقتصادی وکسب درآمد برای مرکز با وجودیکه میتواند استقلال مالی برای آن رقم زند ولی بر خلاف تکالیف حاکمیتی است.اگر مقام معظم رهبری چنین دیدی را داشتندکه مرکز باید استقلال مالی داشته باشد به صراحت آنرا در ابلاغیه منظور مینمودند. بر این اساس ورود مرکز به بحث صدور پروانه ضمن اینکه در تعارض با قانون مصوب مجلس در وظائف و ختیاران وزارت ارتباطات است و با کلیه ضوابط حاکم بر ماده 62 قانون برنامه پنجم نیر مغایرت دارد. این یعنی جایی برای دور زدن قانون.