یادداشت اولین رگولاتور ایران: دورنمای انحصار و واگذاری غیراصولی در بازار ارتباطات ایران
مسعود داوری‌نژاد – نخستین رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
در پایان کار دولت قبل انحصارات ایجاد شده در حوزه سیم مسی، شرکت‌های اینترنتی را در آستانه خروج از بازار قرار داد.
خصوصی‌سازی و آزادسازی بخش مخابرات کشور نخستین‌بار در تنظیم برنامه پنج ساله سوم توسعه کشور در سال 1378 طراحی شد و از اواسط سال 1381 توسط دستگاه اجرایی به مطالعه و طراحی اجرایی رسید. شاید گزافه‌گویی نباشد که این برنامه موثرترین مجموعه قوانین و مقررات و رویه‌ها در توسعه بخش مخابرات کشور بوده که توانست بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاری خارجی کشور را رقم بزند. پروانه اپراتور دوم تلفن همراه برای مدت 15 سال درآمدی نزدیک به 17 میلیارد دلار را برای کشور به همراه دارد.
ورود جدی کشور به بازار آزاد و رقابتی تلفن همراه کشور شاید منافع بیشتری از درآمد ارزی پروانه اپراتور دوم داشته و تاثیر مهم‌تر و عمیق‌تری بر توسعه بخش مخابرات و اصولا بخش‌های اقتصادی کشور داشت. خصوصی‌سازی این بخش و نتایج بعدی آن به طیفی از منتقدان خصوصی‌سازی نشان داد که استفاده از تجارب جهانی چگونه می‌تواند افق جدیدی را در ارائه خدمات به جامعه باز کرده و در کوتاه‌مدت نتایج ملموس و قابل حصولی را ارائه کند. تاثیر عمیق ایجاد بازار رقابتی در بخش تلفن همراه کشور و کاهش شدید هزینه‌های آن در هیچ‌کدام از بخش‌های اقتصادی کشور دیده نشده است. مردم و مسوولان به‌خوبی به‌خاطر دارند که سیم‌کارت‌های میلیون تومانی اپراتور دولتی در ظرف چند ماه پس از ارائه خدمات اپراتور رقیب به چندین ده هزار تومان رسید و بعدا به همراه جوایز چشمگیر به مراتب کمتر شد.
علاوه‌بر ورود رقابت به بازار دولتی تلفن همراه، برنامه سوم همچنین مخابرات دولتی را مجبور به توقف توسعه کمی و بالابردن بهره‌وری از طریق برون‌سپاری فعالیت‌های جدید کرد که خلق تالیا و شروع خدمات تلفن همراه اعتباری نتیجه آن بود، هرچند که ایرادات اساسی در مراحل واگذاری و نحوه تعامل بعد از واگذاری، این پروژه را ناکام ساخت.
در فاصله سال‌های منتهی به سال 1384 با تشکیل سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی بخش انتقال داده‌های کشور برای ارائه خدمات سراسری با هر فناوری اعم از باسیم یا بدون سیم به بخش خصوصی واگذار شد. همچنین ارتباطات ماهواره‌ای بدون محدودیت در فناوری به بخش خصوصی سپرده شد. از مشخصات مهم این مقطع کشور که با همراهی موثر مسوولان امنیتی وقت کشور شکل گرفت، تعدیل ذهنیت و دیدگاهی منحصرا از دریچه امنیت در ارائه خدمات مخابراتی به جامعه بود. این امر در واگذاری پروانه اپراتور دوم، پروانه خدمات ارتباطات ماهواره‌ای و خدمات بی‌سیم باند شهروندان به خوبی خود را نشان داد.
از نیمه دوم سال 1384 الی 1392 بخش مخابرات کشور دچار دگرگونی عمیقی شد. اکثر مسوولان وزارتخانه و شرکت‌های تابعه با افرادی از بخش شبه دولتی کشور یا تابعین آنها جایگزین شدند. خصوصی‌سازی عملا به واگذاری انحصارات مخابراتی کشور به این گروه تبدیل شد. بخش‌های خصوصی‌شده مانند ارتباطات داده‌ای (ندا) با محذوریت شدید روبه‌رو شدند. روابطی که در قالب پروانه بین اپراتورها و سازمان تنظیم مقررات تعریف شده بود با جهت‌گیری خاصی مورد تفاسیر فردی قرار گرفت و توسط پیغام‌های شفاهی لغو یا برقرار می‌شد یا یکجانبه اعمال می‌شد. استفاده ابزاری از بحث امنیت این‌بار در سطح وسیع و غیرشفاف شکل گرفت.
دولت تدبیر و امید مجموعه مخابرات کشور را این‌گونه تحویل گرفت.
1- بخش مخابرات کشور به‌رغم صراحت برنامه‌های توسعه کشور و سیاست‌های اجرایی اصل 44 و ایجاد سازمان تنظیم مقررات برای تفکیک و حفاظت محدوده‌های سیاست‌گذاری (دولت)، تنطیم مقررات و اپراتوری برگشت مخربی به خلط این حوزه‌ها و تضعیف شدید بخش خصوصی و تولد انحصارات جدید بزرگ و متنفذ شد.
2- موقعیت نابرابر در دستیابی به زیرساخت‌های مخابراتی کشور از جمله سیم مسی که تماما به انحصارات جدید واگذار شده بود، شرکت‌های ارائه‌کننده خدمات انتقال داده را که از قبل نیز با بی‌مهری مخابرات مسلط روبه‌رو بودند این‌بار به مرز بحران رساند و اکثرا مترصد فرصتی برای خروج بودند.
3- بخش خدمات تلفن بین‌الملل مبتنی بر اینترنت که توانسته بود در عمل هزینه مکالمات بین‌الملل را از دقیقه‌ای دو تا سه دلار به کمتر از ده سنت برساند با استفاده ابزاری از مقوله امنیت مجددا به شرکت زیرساخت داده شد. البته رفتار نسنجیده خود اپراتورهای متعدد کوچک و بعضا وابسته به منتسبین به شبه دولتیها و بعضا پنهانی موجود که عمدتا در تعقیب منافع کوتاه‌مدت صنف و مقابله با جو تنظیم مقرراتی که میتوانست ضامن منافع بلندمدت آنان و کشور باشد بود نیز از عوامل این عقب‌نشینی بود.
4- اپراتور سوم همراه کشور که قرار بود دو سال بعد از شروع بهره‌برداری اپراتور دوم به میدان آمده و خدمات کیفی نسل سوم را به جامعه ارائه کند، با تاخیر زیاد، بدون تدوین برنامه تجاری معقول به سازمان عریض و طویل تامین اجتماعی که به‌هیچ روی مناسب مدیریت مجموعه‌هایی در لبه فناوری نیست در ازای بدهی دولت واگذار شد و هم‌اکنون با مشکلات جدی تامین منابع و محدودیت فروش خدمات ناشی از برداشت‌های فردی در حوزه فرهنگ عمومی مواجه است.
5- اپراتور چهارم نیز بدون انجام مطالعات لازم و وجود برنامه تجاری مشخص و در حرکتی عجولانه از طریق مذاکره با نهادهای عمومی و با سرمایه‌گذاری دولت به‌صورت انحصاری و غیررقابتی برای اجرای طرح «فیبر تا در منازل» متولد شد. این مورد نقض مشخص محدوده اپراتوری با حوزه سیاست‌گذاری بود که رجعت علنی به دوران ارائه خدمات توسط دولت و در تعارض با تمام تلاش‌ها برای خصوصی‌سازی بخش مخابرات کشور بود، هرچند که هنوز از مرحله پایلوت بیرون نیامده دچار چالشهای متعدد شده است.
6- تداوم رقابت ناسالم موسسات و شرکت‌های دولتی با بخش خصوصی فعال در ارائه خدمات مخابراتی در بخش بانکی کشور که بیش از دو دهه تداوم داشته هم‌چنان با علمداری بانک مرکزی به پیش می‌رود. شرکت‌های متعلق به بانک مرکزی به‌رغم حضور هفت شرکت خصوصی در حوزه ارتباطات ماهواره‌ای، خدمات به مراتب گران‌تر را به برخی از بانک‌ها ارائه می‌کند و به واسطه درآمد هنگفت آن حاضر به واگذاری مجموعه پایانه‌های کوچک به بخش خصوصی نیست.
7- سازمان تنظیم مقررات وجهه اصلی خود را که تنظیم منصفانه روابط میان بازیگران عرصه مخابرات کشور و ازجمله حمایت از بخش خصوصی در مقابل زیاده‌خواهی اپراتور مسلط دولتی است به کلی از دست داد و در عمل به دنبال تقویت و برگرداندن انحصارات دولتی و شبه‌دولتی و محدود کردن بخش خصوصی دارای پروانه با تفاسیر سقیم و مغلوط از اختیارات تصریح شده در پروانه آنان شد. ابعاد این تغییرات فاحش در جهت‌گیری و سیاست‌های سازمان در پروانه معروف به وایمکس بروز کرد. در ابتدا سازمان حقوق ذاتی صاحبان پروانه خدمات انتقال داده‌ها در «ارائه خدمات با استفاده از شبکه سیم مسی یا بدون سیم» را یکجانبه لغو و سپس در تقابل با اصول اولیه امروزین تنظیم مقرراتی به صدور پروانه برای فناوری و نه ارائه خدمات، آنهم فناوری وایمکس ثابت که در همان زمان به دوران افول فناوری رسیده بود اقدام کرد.
بهعلاوه، برگزاری نسنجیده مزایده برای پروانه‌های منطقه‌ای در شرایطی که عمده طیف فرکانسی بدون استفاده رها شده و مبالغ هنگفتی از سرمایه مورد نیاز توسعه بخش را در قالب حق پروانه به خزانه دولت واریز کرد و در پاسخ به تظلم‌خواهی شرکت‌هایی که از چند سال پیش سرمایه‌گذاری نسبتا وسیعی در زمینه وایمکس داشته و خدمات کیفی و زبانزدی به کاربران خود از جمله بانک‌ها ارائه می‌کردند را مجبور به قطع ارائه خدمات و ترک حرفه کرد. این حادثه را شاید بتوان یکی از بزرگ‌ترین مشکلات سرمایه‌گذاری در بخش مخابرات کشور قلمداد کرد.
این وقایع عمدتا توسط مدیران تازه‌وارد از شرکت مخابرات ایران که تنها شناختی سطحی از مقوله تنظیم مقررات داشته و اصولا نه آموزش‌های لازم را دیده بودند و نه مربی مجربی در کنار داشته یا ناظر مطلعی بر کار آنان نظارت میکرد در تقلیدی سطحی دست به طراحی پروانه وایمکس یا اپراتور چهارم زدند که رفت بر کشور همان‌که ملاحظه میشود. متاسفانه همین افراد اکنون نیز به همان نوع طراحی‌ها مشغول هستند که نمونه آن صدور پروانه برای مراکز خدمات داده بود که با درایت کمیسیون جدید تنظیم مقررات به محاق رفت.
ذکر این نکته لازم است که تفاوت زیادی بین بخش مخابرات کشور که سابقه کاملا دولتی با حساسیت امنیتی داشته با بخش فناوری اطلاعات کشور که از ابتدا توسط بخش خصوصی شکل گرفته و در سابقه خود حضور فعال شرکت‌های بین‌المللی معتبر مانند آی‌بی‌ام و ان‌سی‌آر را داشته از منظر خصوصی‌سازی و وظایف سازمان تنظیم مقررات وجود دارد.
سوالی که در ذهن اغلب علاقه‌مندان و فعالان بخش مطرح است این است که با وجود معضلاتی که تنها بخشی از آن تشریح شد این بخش به کدام سمت و سو در حرکت است و عاجل‌ترین اقدامات مسوولان مربوط کدام است؟
بررسی نظرات مسوولان بخش نشان می‌دهد که تلاش مفیدی در رفع ممنوعیت و حذف تضییقات برای رشد و گسترش دسترسی به شبکه اینترنت شروع شده و پیگیری میشود که قابل‌تقدیر است. سایر تلاش‌هایی که در این بخش در دست اجرا است حاکی از آن است که اهداف و استراتژی سنجیده‌ای در کار نیست. برخوردهای اخیر برخی از مسوولان به بعضی از معضلات تشریح شده ازجمله، بحث واگذاری شرکت مخابرات ایران نشان می‌دهد که راهکارهای تند و رادیکال باید تعدیل شده و افق همکاری در اداره مشترک بخش ضمن به رسمیت شناختن حوزه اختیار و مسوولیت هریک، محور تبادل نظر و فعالیت جدید قرار گیرد.
فارغ از نحوه واگذاری غیراصولی و مساله‌دار شرکت مخابرات ایران که توسط سازمان خصوصی‌سازی طراحی و مدیریت شد و با سکوت اولیه و غیرمسوولانه شورای رقابت و اظهارنظر غیرقابل توجیه بعدی آن و سکوت کامل دستگاه‌های نظارتی تثبیت شد، این واقعیت که مخابرات کشور به اندازه سایر شبکه‌های ملی مانند برق حائز توجه و اهمیت است، موجب میشود که مخاطرات تعیینکننده هر نوع ملاحظه حاکمیتی و امنیت ملی
باشد.
هر اقدامی که برای اصلاح وضعیت حادث به جهت حفظ حقوق جامعه و منافع ملی طراحی میشود باید در ابتدا با احترام به سرمایه صاحبان آن و تشویق سرمایه‌گذاری بیشتر و مساعدت دولت برای کسب سود عادلانه در بخش باشد و در کنار آن باید به دنبال برگرداندن بخش‌های حاکمیتی شبکه به محل اصلی آن (شرکت زیرساخت) بود.
اصراری که در دولت برای پایین نگه داشتن تعرفه خدمات مخابراتی دیده میشود هر چند قابل درک و فهم است و شاید بتوان برای 6 ماه و اندی قابل تحمل باشد، ولی باید به اپراتور اطمینان‌خاطر و زمان‌بندی داده شود تا بتواند برنامهریزی لازم را برای تجهیز منابع و سرمایه‌گذاری ضروری و دائمی کار خود انجام دهد. وزارت ارتباطات باید فضای مطمئنی ایجاد کند که مخابرات غیرقابل برگشت به دولت است و تنها اصلاح واگذاری در جهت حفظ منافع ملی و حقوق حاکمیتی و توسعه پایدار بخش را مورد نظر دارد. شایعاتی در مورد نظرات برخی مسوولان فعلی وجود دارد که به دنبال دوران طلایی و پرجلال مدیریت دولتی بر بخش هستند که می‌تواند مساله‌ساز شود.
هرچند طلیعه‌ای از تلاش برای اصلاح ساختار در میان نقش‌آفرینان اصلی بخش دیده میشود که روزنه‌ای از امید را ایجاد کرده است، توصیه میشود مسوولان محترم وزارت ارتباطات با باریک‌بینی در موارد زیر مداقه کنند:
الف- ورود سرمایه به‌خصوص سرمایه‌گذاری خارجی به بخش را تشویق و ترغیب کنند. سرمایه‌گذاری نهادهای عمومی و صندوق‌های متعلق به نهادهای شبه‌دولتی و عمومی و تامین اجتماعی در بخش مخابرات نیز تنها در یک رقابت سالم مورد تشویق قرارگیرد. تنها باید این تضمین‌ها در سطوح بالای حاکمیتی گرفته شود که این نهادها متشبث به نفوذ و ارتباطات خود برای تحت تاثیر قراردادن رویه‌های معاملات دولت نظیر آنچه بر شرکت پیشتازان کویر یزد رفت، نشوند و تنها در چارچوب‌های حرفه‌ای عمل کنند. همچنین این اصل مغفول‌مانده در مدیریت کشور مبنی بر تفکیک حوزه مالکیت و حوزه مدیریت را در عمل با تعیین مدیران حرفه‌ای (نه آکادمیک یا تجربی) که تمام تلاششان در جهت حل مشکلات و تامین منافع شرکت است، صحه بگذارند و پاسخ تکالیف و اوامر سهامداران را در شکل ساده آن در مجامع عمومی و رسیدن به سود مورد توقع و سایر اهداف مصوب شرکت دنبال کنند.
ب- مالکان فعلی شرکت مخابرات ایران به‌هرروی مالکان سهم عمده مخابرات کشور هستند و شاید به اندازه وزارت ارتباطات از نفوذ دولتی برخوردارند. مالکان جدید نیز باید توجه داشته باشند که هر تصمیم غیرحرفه‌ای آنان می‌تواند مشکلات و معضلاتی در مقیاس کشوری ایجاد کند و به این سبب رسیدن به اصول مشترک و تفاهم با دولت در اداره بخش در جهت منافع ملی ضروری است. پیروی از چارچوب‌های تنظیم مقرراتی و رویه‌های مرتبط مورد قبول و وفاق جهانی باید به‌عنوان یکی از اصول این مفاهمه مورد پذیرش و اجرای طرفین قرار گیرد. این چارچوب‌ها علاوه‌بر اینکه موجب برگشت سلامت به بخش میشود تضمینی بر توسعه‌ای پایدار بخش تضمین‌کننده برگشت مناسب سرمایه آنان نیز خواهد بود.
ج- وزارت ارتباطات باید از هر نوع تضییقی که برنامهریزی شرکت‌های مخابراتی و فناوری اطلاعات را دستخوش تغییرات پیش‌بینی نشده و اساسی می‌کند، پرهیز کند. اجبار به تبعیت از تعرفه‌های یک دهه گذشته که منابع درآمدی آنان و به تبع آن سرمایه‌گذاری‌ها در فناوری‌های جدید، تلاش برای افزایش بهره‌وری، جلب سرمایه داخلی و خارجی و حتی مقوله مهم نگهداری را تحت تاثیر نامطلوب قرار می‌دهد و می‌تواند مخرب و زمینه‌ساز برچیده‌شدن کیفیت و پاسخگو نبودن اپراتور در مقابل تعهدات پروانه وی شود.
د- هر تصمیم یا سیاست‌گذاری جدید یا اصلاح تبعات هشت سال مدیریت مخرب گذشته از جمله چارچوب اپراتور چهارم، واگذاری فرکانس برای خدمات نسل چهار، ورود اپراتورهای موجود به خدمات نسل سه، بازنگری در محدوده پروانه‌های صادره و سایر مقولات مهم بخش باید در تعامل با مشاوران حرفه‌ای و شناخته شده بین‌المللی و با کمک مشاوران داخلی با تدوین اهداف و استراتژی‌های روشن و بدون تناقض به مورد اجرا گذاشته شود. تمسک به تئوری‌های فیالبداهه و به دور از بهترین تجربیات دنیا و تصمیمات موردی انسجام برنامه‌ها و سیاست‌های بخش را به‌خطر می‌اندازد و علائم متناقضی را به سرمایه‌گذاران خواهد داد.
ه- سازمان تنظیم مقررات باید با تکیه بر یک رفتار پخته، فنی، منصفانه و اطمینانبخش به بازسازی نقش و تصویر خود پرداخته و مجددا در جایگاه مرجع و داوری مورد وثوق همگان و نه یک طرف دعوی قرار دهد. سازمان تنظیم مقررات باید به شرکت‌های دارای پروانه اطمینان دهد که حامی حقوق تصریح شده آنان خواهد بود تا اطمینان و آرامش خاطر را به حرفه برگرداند و از برخوردهایی مانند آنچه در مورد وایمکس اتفاق افتاد یا از نوع وضع جرایم سنگین، اخذ اطلاعات مکرر و جزئی و بدون استفاده، افزایش بوروکراسی و کنترل‌های غیرخودکار و زائد و مکرر دولتی و افزایش هزینه شرکت‌ها در هر تصمیم خود جدا خودداری کند.
کادرها و مدیران سازمان تنظیم مقررات، به استثنای بخش فرکانس، در کنار تعویض پیاپی رئیس سازمان و انتصاب وی از حوزه اپراتوری، از کارکنان سابق مخابرات ایران که در بهترین حالت متخصص فنی حوزه مهندسی و نگهداری مخابرات هستند، اشباع است که به سهم خود سلامت و بی‌طرفی این نهاد را به خطر انداخته است.
مهم‌تر آنکه این افراد در معرض آموزش‌های حرفه‌ای مورد نیاز قرار نگرفته و اصول تنظیم مقرراتی و 6کتاب موضوع کار را نخوانده و امتحانی نیز نداده‌اند. این کادرها نیاز به آموزش اساسی دارند و با توجه به تاثیر سازمان بر بخش مخابرات کشور نیاز است برای بازسازی این سازمان تصمیمات درست اتخاذ شود. پروانه‌ای که اخیرا برای مراکز، تدوین و به کمیسیون تنظیم مقررات ارائه شد، نشان می‌دهد که همان ذهنیات قبلی که منجر به بی‌اعتباری سازمان شد، کماکان تصمیم‌گیر هستند. خوشبختانه مراکز آموزشی متعدد در دنیا وجود دارند که بعضا سابقه همکاری با سازمان را نیز داشته‌اند و می‌توانند کمک موثری درجهت تجهیز سازمان کنند. به این منظور استفاده از مدیران با تجربه بین‌المللی می‌تواند بسیار موثر باشد.