پیشنهاد اقدامات جبرانی برای کنترل قدرت مسلط بازار (SMP)
در حالت کلی رفتارهای رگولاتوری برای تنظیم مقررات در جهت کنترل فعالیت بازیگران مختلف و اعمال مقررات مرتبط به دو نوع تنظیم مقررات عمومی و همه‌شمول نظیر مقررات و قوانین مربوط به رقابت در بازار و مقررات مربوط به جبران اصلاح موارد خاص همچون مقررات مربوط به مهار قدرت اپراتورهای دارای قدرت انحصاری و مسلط تفکیک کرد.
پیش از مقررات گذاری برای اپراتورهای دارای قدرت مسلط باید رفتارهای ضد رقابتی را شناخت؛ البته این رفتارها محدود به اپراتور SMP نیست و امکان دارد که توسط همه بازیگران رخ دهد، اما قطعاً پتانسیل بازیگران دارای قدرت بیشتر، از برجستگی بیشتری برخوردار است:
• قیمت‌گذاری بسیار بالا: وقتی قیمت‌های خدمات ارائه‌شده بسیار بالاتر از سطح قیمت‌های رقابتی باشد.
• قیمت‌گذاری بسیار پایین: وقتی قیمت‌های تعیین‌شده به‌صورت غیررقابتی، پایین‌تر از میزان هزینه‌ها تعیین میشود
• کاهش حاشیه سود رقبا: وقتی یک اپراتور قیمتی را برای محصولات خردهفروشی و عمده‌فروشی خود تعیین کند که فاصله بین این دو به نحوی باشد که رقبا قادر به فعالیت سودآور تجاری در بازار خردهفروشی نباشند.
• ارائه خدمات باندل شده: زمانیکه دو یا چندین محصول به‌گونه‌ای ضد رقابتی و انحصاری، همراه باهم به مشتری عرضه شوند.
• تبعیض‌های قیمتی و غیر قیمتی: وقتی در عرضه محصولات مشابه به مشتریان مختلف، شرایط متفاوت و غیررقابتی در نظر گرفته شود.
• تبعیض قیمتی میان مکالمات درون شبکه و بیرون شبکه: وقتی اختلاف میان قیمت‌های مکالمات درون شبکه و بیرون شبکه، بسیار زیاد باشد.
• امتناع از عمده‌فروشی به دیگران: وقتی اپراتور، به دلایل غیرمنطقی، دسترسی رقبا به شبکه خود را محدود کند.
• تنظیم قراردادهای بلندمدت: وقتی مدت‌زمان قراردادهای عرضه خدمات خردهفروشی، بسیار طولانی تنظیم شود.البته بنابر توصیه اتحادیه جهانی مخابرات (ITU) و باهدف کاهش سطح دخالت رگولاتوری، می‌بایست به‌مرور مقررات جبرانی مربوط به اصلاح قدرت اپراتورهای SMP به سمت سیاست‌های رقابتی عمومی حرکت کرد و نسبت به تهیه یک چارچوب نظاممند یا دستورالعمل اجرایی رقابت برای تمامی بازیگران فعال در بازارهای مرتبط کشور اقدام نمود. اما تا آن زمان دستیابی لزوم اعمال مقرراتSMP اجتناب‌ناپذیر است. بر اساسی مطالعاتی که در اسناد معتبر بین‌المللی مرتبط با مقررات SMP و مورد کاوی کشورهای پیشرفته و درحال‌توسعه مختلف جهان صورت گرفته است، می‌توان شیوه‌های جبران سوءاستفاده اپراتورهای SMP و ضمانت اجرایی قانونی مقررات مربوطه را به دو نوع کلی مستقیم و غیرمستقیم طبقه‌بندی نمود.
در اقدامات جبرانی مستقیم، اقداماتی همچون اطلاع‌رسانی عمومی، جریمه کردن و شکایت کردن می‌تواند در نظر گرفته شود. در خصوص اقدامات جبرانی غیرمستقیم نیز به مواردی همچون ورود بازیگران جدید و جداسازی کارکردی / ساختاری اپراتور SMP اشاره نمود.
آزادسازی حلقه محلی یا LLU ( Local Loop Unbundling) نیز از دیگر الزاماتی است که برای ایجاد رقابت در شبکه و خدمات مبتنی بر سیم مسی بکار گرفته میشود. در LLU نهاد رگولاتوری، اپراتور SMP را موظف می‌سازد تا امکان استفاده از شبکه دسترسی خود را برای شرکت‌های رقیب فراهم کند. در این شرایط، شرکت‌های رقیب، می‌توانند تجهیزات فنی موردنیاز را در مراکز مخابراتی نصب نموده و آنها را برای ارائه خدمات داده (آزادسازی جزئی) یا ارائه خدمات صوتی و داده (آزادسازی کامل) مورد بهره‌برداری قرار دهند (همچون دسترسی شرکت‌های FCP در ایران به مراکز مخابراتی برای نصب DSLAM و ارائه خدمات ADSL)
نوع دیگر از آزادسازی هم وجود دارد که به بیت استریم (Bit stream) موسوم است:
در این شیوه نهادهای رگولاتوری، اپراتور SMP دارای زیرساخت را موظف می‌سازد تا ارتباط کامل برای ارائه خدمات داده ثابت (نصب و تجهیز کلیه امکانات پسیو یا اکتیو همچونDSLAM) را برقرار نموده و سپس، امکان بهره‌برداری و دسترسی را برای شرکت‌های رقیب فراهم آورد. به‌این‌ترتیب، شرکت رقیب قادر است تا با جذب مشتریان خود و بدون نیاز به نصب تجهیزات خاصی در مراکز مخابراتی، نسبت به خردهفروشی خدمات داده ثابت اقدام کند.
حال این سؤال اساسی مطرح میشود که رگولاتوری در چه سطحی وارد بازار شده و در امر کنترل آن دخالت کند؟ پاسخ به این سؤال، مشخص‌کننده سطح اقدامات جبرانی است که رگولاتور از آن برای کنترل قدرت بازارهای مرتبط استفاده می‌کند. پیشنهاد کلی در این راستا، عدم به‌کارگیری اقدامات جبرانی سنگین‌تر در صورت فراهم بودن امکان کنترل بازار با اقداماتی جبرانی سبک‌تر است. بااین‌حال، رایج‌ترین اقدامات جبرانی برای جلوگیری از سوءاستفاده اپراتورهای دارای قدرت مسلط (SMP) نیز با اولویت‌بندی اقدامات جبرانی سبک‌تر به اقدامات جبرانی سنگین‌تر، عبارتند از:
۱- شفاف‌سازی: برای اینکه شرایط رقابتی کارامد ایجاد شود، مشتریان باید به اطلاعات کافی برای تصمیم‌گیری در مورداستفاده از یک سرویس و خرید آن دسترسی داشته باشند و در اصل، شفاف‌سازی لازم انجام شود. زمانیکه مشتریان، اطلاعات لازم را در مورد خدمات، شرایط و هزینه استفاده از آنها در اختیار نداشته باشند، امکان سو استفاده اپراتورها به‌ویژه در بازارهای انحصاری و نیز بازارهای دارای اپراتور مسلط بالاست و درنتیجه آسیب جدی به شرایط رقابتی وارد میشود. مشتریان نیاز دارند تا به هر دو نوع اطلاعات قیمتی و غیر قیمتی برای تصمیم‌گیری آگاهانه دسترسی داشته باشند. اطلاعات غیر قیمتی می‌تواند شامل اطلاعاتی در مورد کیفیت و شرایط استفاده از خدمات باشد.
۲- عدم تبعیضی: بر اساس این اقدام، اپراتورها ملزم می‌شوند تا با تمام مشتریان (که در مورد خدمات عمده‌فروشی اپراتورهای دیگر و در مورد خدمات خردهفروشی کاربران تجاری و خانگی هستند) به‌صورت برابر و عادلانه رفتار کنند. به‌عبارت‌دیگر، در صورت ارائه یک خدمت با محصول با شرایط مشخصی شامل قیمت، کیفیت و… به یک مشتری، در صورت درخواست بقیه مشتریان نیز می‌بایست آن خدمت عیناً با همان شرایط ارائه گردد.
۳- دسترسی به منابع و امکانات شبکه: برای کنترل اپراتورهای SMP که دارای ساختار یکپارچه عمودی هستند (مثلاً به‌صورت همزمان دارای بخش خردهفروشی و عمده‌فروشی هستند)، رگولاتورها با تعیین الزاماتی، دسترسی رقبا به منابع و امکانات شبک تحت مالکیت اپراتور SMP را فراهم می‌آورند. این الزامات شامل شرایطی است که برای سایر اپراتورها، راه‌اندازی مجدد شبکه غیرممکن باشد یا انجام آن ازلحاظ اقتصادی، مقرون‌به‌صرفه نباشد (مانند انحصار در شبکه سیم مسی). اعمال روش‌هایی همچون LLU و بیت استریم، نمونه‌های رایجی از این نوع اقدام جبرانی محسوب میشود.
۴- کنترل قیمت و تعهدات مربوط به محاسبه هزینه‌ها: کنترل قیمت یک روش جبرانی مرسوم در حوزه رگولاتوری است که در بازارهایی که دارای اپراتور SMP هستند اجرا میشود. کنترل قیمت را می‌توان در هر دو حوزه خردهفروشی و عمده‌فروشی اجرا کرد. قیمت‌ها به‌صورت دوره‌ای مورد بازنگری قرار می‌گیرند. البته فقط زمانی دخالت‌های رگولاتوری بیشتر در بازار خدمات خردهفروشی انجام میشود که اجرای مقررات در بازار عمده‌فروشی در ایجاد فضای رقابتی کارآمد موفق نبوده باشد.
۵ – جداسازی حسابرسی (Accounting Separation): در این اقدام جبرانی، تضمین میشود که اپراتورهای SMP، به‌صورت کاملاً شفاف و بدون ابهام، نسبت به تفکیک کلیه حسابرسی‌های فعالیت خردهفروشی و عمده‌فروشی اقدام نمایند. این امر به رگولاتورها امکان می‌دهد تا با دسترسی به اطلاعاتی که در شرایط معمولی در دسترس نیست، رفتار و عملکردهای ضد رقابتی اپراتور SMP را تحت کنترل قرار دهند.
۶- جداسازی کارکردی و ساختاری (Functional/Structural Separation): هدف اصلی از جداسازی کارکردی / ساختاری، جداسازی بخش‌های تجاری خردهفروشی و عمده‌فروشی اپراتور دارای قدرت مسلط از یکدیگر است. این اقدام اغلب در مورد اپراتورهای بزرگ دارای شبکه مخابراتی گسترده (همچون BT در انگلستان یا شرکت مخابرات در ایران) اجرا میشود. البته جداسازی ساختاری از دشواری بیشتری برخوردار است چراکه در این روش، بخش‌های جداسازی شده باید ازنظر حقوقی، به‌صورت شرکت‌های مستقل از یکدیگر تقسیم شوند.
۷- اعمال جریمه نقدی: استفاده از این اقدام جبرانی، به‌عنوان آخرین گام در تنظیم مقررات SMP توصیه‌شده است. در صورت اصرار اپراتور SMP تخلف، باید بر پشتوانه قانونی رگولاتورها در اعمال جریمه‌های سنگین و مؤثر تکیه کرد.
البته این اقدامات جبرانی بعد از بررسی بازار و در صورت شناسایی SMP مورداستفاده قرار می‌گیرند. ضمن اینکه این راه‌حل‌ها تنها در بازارهایی اعمال می‌شوند که رگولاتور تشخیص دهد در آنها رقابت مؤثر وجود ندارد. حتی در چنین شرایطی نیز باید در انتخاب اقدام جبرانی دقت کرد؛ چراکه چارچوب رگولاتوری بسیار انعطاف‌پذیر بوده و رگولاتور بایستی با استفاده از مجموعه ابزارهای نظارتی که در اختیار دارد، به هنگام تحمیل الزام خاصی به اپراتور SMP، نشان دهد که الزام موردنظر بر اساس ماهیت چالش شناسایی‌شده در بازار مرتبط و متناسب با اهداف اصلی رگولاتور می‌باشد.
درمجموع در این بخش انتظار می‌رود فعالان بازار ارتباطات کشور پیشنهاد تخصصی و اجرایی خود را در مورد نحوه کنترل قدرت مسلط بازار (SMP)، میزان سطح دخالت رگولاتوری بازارهای مرتبط و سایر موارد مرتبط به سازمان پیشنهاد نمایند.