مرجع حکمرانی فضای مجازی را نمیتوان با یک ستاد دولتی تغییر داد
نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی گفت: شورای عالی فضای مجازی برای آن تشکیل نشده است که دولت هرگاه تصمیمی را دشوار یا پرهزینه دید، با ایجاد یک ساختار دروندولتی از مسیر شورا عبور کند.
مرتضی محمودی، نماینده تهران؛ تصمیم اخیر ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی درباره رفع ممنوعیت فعالیت اطلاعرسانی دستگاههای اجرایی در سکوهای خارجی، یک پرسش اساسی را پیش روی ما قرار داده است. این تصمیم با کدام صلاحیت و از سوی کدام مرجع اتخاذ شده است؟ اهمیت این پرسش از موضوع موافقت یا مخالفت با حضور دستگاههای دولتی در شبکههای اجتماعی خارجی بهمراتب فراتر میرود. مسئله به مرجعیت حقوقی در حکمرانی فضای مجازی مربوط است. دولتی که خود ریاست شورای عالی فضای مجازی را در اختیار دارد، نمیتواند در موضوعات مهم این حوزه، مسیر تصمیمگیری را از شورا به ساختاری منتقل کند که در درون قوه مجریه تأسیس کرده است و سپس از دستگاهها بخواهد تصمیمات همان ساختار را لازمالاتباع بدانند.
فلسفه تشکیل شورای عالی فضای مجازی از ابتدا روشن بوده است. حکم تأسیس شورا در سال ۱۳۹۰ برای پایاندادن به پراکندگی مراکز تصمیمگیری و ایجاد یک نقطه کانونی برای سیاستگذاری، تصمیمگیری و هماهنگی صادر شد. حکم سال ۱۳۹۴ همین منطق را با تأکید بیشتری ادامه داد و مرکز ملی فضای مجازی را بهعنوان بازوی تخصصی و اجرایی این معماری تثبیت کرد. قانون برنامه هفتم نیز جایگاه شورای عالی را به رسمیت شناخته و آن را مرجع سیاستگذاری، تصمیمگیری و هماهنگی در موضوعات فضای مجازی قرار داده است. معنای این مجموعه احکام روشن است. کشور در حوزه فضای مجازی دارای مرجع سیاستگذاری و تصمیمگیری معین و مشخص است و قوه مجریه در جایگاهی قرار ندارد که با ایجاد یک سازوکار موازی، مرجعیت مقرر در این ساختار را عملاً به داخل دولت منتقل کند.
دستور تشکیل ستاد ویژه از همین حیث محل ایراد جدی بود. مأموریتهایی که برای ستاد تعریف شد، از هماهنگی عادی دستگاههای اجرایی عبور میکرد و به قلمرو تصمیمسازی و راهبری کلان وارد میشد. هنگامی که یک ستاد دولتی مأمور بازآرایی ساختارهای تصمیمگیری، رفع تداخل، همراستاسازی سیاستها و ایجاد تصمیمگیری یکپارچه میشود، پرسش از نسبت آن با شورای عالی فضای مجازی دیگر یک بحث شکلی نیست. آنچه در معرض تغییر قرار میگیرد، توزیع صلاحیت میان نهادهای کشور است. هرچند که قوه مجریه میتواند برای اجرای بهتر سیاستهای مصوب خود سازوکار هماهنگی ایجاد کند، اما اختیار بازتعریف مرجع سیاستگذاری از همین امکان اجرایی به دست نمیآید.
سابقه ورود دیوان عدالت اداری نیز بر اهمیت این مرز افزوده است. متن اولیه تشکیل ستاد برای تصمیمات آن اثر الزامآور پیشبینی کرده بود. اعتراض حقوقی به این ساختار سرانجام به اصلاح متن انجامید و جایگاه ستاد به ارائه نظر پیشنهادی تغییر یافت. همین اصلاح، به خوبی نشان میدهد که دولت پذیرفته است که ستاد نمیتواند در قامت یک مرجع مستقل، برای دستگاههای کشور قاعده الزامآور تولید کند. اکنون توضیح دولت درباره تصمیم اخیر باید دقیقاً از همین نقطه آغاز شود. اگر ستاد صرفاً پیشنهاد داده است، مرجع صادرکننده تصمیم نهایی باید معرفی شود. اگر خود ستاد تصمیم الزامآور گرفته است، مستند صلاحیتی آن باید ارائه شود. اگر تصمیم با امضای رئیسجمهور اعتبار یافته، دولت باید توضیح دهد امضای رئیسجمهور بر پایه کدام منطق، یک پیشنهاد ستادی را به قاعدهای در حوزهای تبدیل کرده است که مرجع سیاستگذاری آن پیشتر تعیین شده است.
ریاست رئیسجمهور بر شورای عالی فضای مجازی نیز پاسخی برای این پرسش نیست. ریاست یک مرجع جمعی، صلاحیت آن مرجع را در شخص رئیس مستحیل نمیکند. رئیسجمهور میتواند شورای عالی را تشکیل دهد، موضوع موردنظر دولت را در دستور کار قرار دهد، از سیاست پیشنهادی خود دفاع کند و برای اصلاح مصوبات گذشته رأی اعضا را جلب کند. همین مسیر است که راه قانونی و طبیعی تغییر سیاست است. جایگزینکردن این فرایند با تصمیمی که در ساختاری دولتی شکلگرفته، ماهیت مسئله را عوض میکند. زیرا بحث اصلی ما بر سر اختیار رئیس دولت برای اداره دستگاههای اجرایی نیست، بلکه بر سر ورود دولت به حوزهای است که برای آن مرجع سیاستگذاری مشخصی در نظام حکمرانی کشور وجود دارد.
باید توجه داشت که ملاحظات امنیتی این تصمیم نیز با عملیات رسانهای قابل رفع نیست. حضور رسمی یک وزارتخانه یا سازمان حاکمیتی در سکویی که مدیریت هویت، دادههای رفتاری، فراداده ارتباطی و سازوکار بازیابی حساب آن خارج از قلمرو صلاحیت جمهوری اسلامی ایران قرار دارد، به ضابطه و از آن مهمتر توجیه و شرح ضرورت احتیاج دارد. دستگاه باید بداند با چه تجهیزاتی مجاز به دسترسی است، چه کسانی حق مدیریت حساب را دارند، چه دادهای میتواند منتقل شود، ارتباط مستقیم با کاربران تا کجا مجاز است، مسئولیت رخداد امنیتی بر عهده چه واحدی قرار میگیرد و در صورت مسدودشدن، تصرف یا از دست رفتن حساب رسمی چه سازوکاری باید اجرا شود. چگونه میتوان حضور رسمی دستگاههای دولتی را در محیطی غیربومی و خارج از قلمرو حکمرانی و نظارت مؤثر کشور مجاز دانست، اما همزمان الزامات امنیتی ناظر بر نحوه دسترسی، مدیریت حسابهای سازمانی، حفاظت از داده و فراداده، تجهیزات مورد استفاده، احراز هویت، مدیریت رخداد و مسئولیت دستگاهها را تعیین نکرد؟ تصمیمی با چنین دامنهای، بدون پیشبینی ضوابط امنیتی صریح، یکپارچه و قابل نظارت، عملاً دستگاههای اجرایی را در معرض مخاطراتی قرار میدهد که خود تصمیم باید پیش از صدور، نحوه کنترل و پاسخ به آنها را مشخص میکرد.
موضوع مهمتر، ضربهای است که این رویه به مرجعیت شورای عالی فضای مجازی وارد میکند. دولت شاید جرئت نکند رسماً اعلام کند قصد تضعیف یا کنارزدن شورا را دارد، اما وقتی تصمیمات راهبردی این حوزه را در ستادی بیرون از شورا میپزد و بعد همان تصمیمات را به دستگاههای اجرایی تحمیل میکند، دیگر نمیتوان از «هماهنگی» یا «تصمیم مقدماتی» سخن گفت؛ این یعنی انتقال عملی کارویژههای شورا به نهادی دیگر و بیاعتبارکردن مرجعی که قانون و اسناد بالادستی برای حکمرانی فضای مجازی تعیین کردهاند. حتی اگر دولت چنین نیتی را انکار کند، نتیجه رفتار آن چیزی جز تضعیف شورا نیست و دولت نیز به خوبی به دامنه این اقدامات واقف است.
شورای عالی فضای مجازی برای آن تشکیل نشده است که دولت هرگاه تصمیمی را دشوار یا پرهزینه دید، با ایجاد یک ساختار دروندولتی از مسیر شورا عبور کند. این شورا مرجع تشریفاتی برای ثبت تصمیمات از پیشگرفتهشده نیست، مرجع سیاستگذاری و حل اختلاف در موضوعاتی است که آثار آن از حدود یک دستگاه اجرایی فراتر میرود. دولت و سایر دستگاهها موظفاند مسائل راهبردی، اختلافات اساسی و سیاستهای مناقشهبرانگیز را در همین چارچوب مطرح و پیگیری کنند، نه آنکه ابتدا در ستادهای موازی درباره آن تصمیم بگیرند و سپس شورا را در برابر عمل انجامشده قرار دهند. اگر دولت بتواند مصوبات و سیاستهای کلان تعیینشده در حوزه فضای مجازی را بدون طی مسیر قانونی، در ساختاری خارج از شورا کنار بگذارد و دستگاههای اجرایی را به اجرای آن وادار کند، دیگر سخنگفتن از «هماهنگی» و «انسجام» معنایی نخواهد داشت. در این صورت، شورا روی کاغذ باقی میماند و اختیار واقعی به سازوکارهایی منتقل میشود که نه جایگاه همسنگ شورا دارند و نه از همان فرایند قانونی برخوردارند. این فرایند، سرآغاز تضعیف آشکار معماری حکمرانی فضای مجازی و تبدیل مرجع سیاستگذاری ملی به نهادی کماثر و حاشیهای است.
هیچ ضرورت اجرایی، فشار رسانهای یا ادعای تسهیل ارتباط با مردم، مجوز دورزدن مرجع قانونی تصمیمگیری نیست. دولت اگر سیاستی را نادرست میداند، باید مسئولیت اصلاح آن را بپذیرد و آن را در شورای عالی فضای مجازی مطرح کند؛ نه اینکه با تصمیمات نمایشی، هم مصوبه شورا را بیاثر کند و هم برای خود سابقهای بسازد که دولتهای بعدی نیز بتوانند با استناد به آن، هر سیاست مصوبی را کنار بگذارند. البته این وظیفه و تکلیف شرعی و قانونی همگانی است که توجه شود حفظ جایگاه شورا با تعارف و توصیه ممکن نیست و تنها راه آن، توقف تصمیمسازی موازی، بازگرداندن تصمیمهای راهبردی به مرجع قانونی و استفاده از ظرفیت دولت برای اجرای مصوبات شورا است، نه جایگزینکردن ستاد با شورا.
و تمامی این موارد در شرایطی است که دولت برای تغییر سیاستهای گذشته نه با خلأ اختیار مواجه است و نه با کمبود ابزار قانونی و اجرایی. رئیسجمهور، همزمان ریاست شورای عالی فضای مجازی را بر عهده دارد و بخش مهمی از اعضای این شورا نیز از عالیترین مقامات قوه مجریهاند. بنابراین دولت نمیتواند برای توجیه عبور از شورا، خود را بیرون از ساختار تصمیمگیری کشور تصویر کند. افزون بر این، مرکز ملی فضای مجازی از ظرفیت کارشناسی و تخصصی لازم برای بررسی ابعاد حقوقی، فنی و امنیتی چنین موضوعاتی برخوردار است. اگر دولت به این جمعبندی رسیده بود که سیاست محدودکننده پیشین باید اصلاح شود، مسیر روشن و قانونی در برابرش قرار داشت: ارائه گزارش کارشناسی مستند، پیوست امنیتی قابل ارزیابی و متن حقوقی دقیق به شورای عالی فضای مجازی و دفاع از پیشنهاد خود در همان مرجع.
مجلس نیز در برابر شکلگیری چنین رویهای نباید ساکت و تماشاگر باشد. هنگامی که قانون برنامه هفتم جایگاه یک مرجع را تعیین کرده است، نحوه اجرای آن در حوزه نظارت مجلس قرار میگیرد. دولت باید متن کامل تصمیم اخیر، مستند حقوقی آن، صورتجلسه مربوط، مرجع نهایی ابلاغ و ضوابط امنیتی پیشبینیشده برای دستگاهها را منتشر کند. کمیسیونهای مسئول در مجلس نیز باید روشن کنند حدود اختیارات ستاد ویژه کجاست و چه تضمینی وجود دارد که یک سازوکار هماهنگی درون دولت به مرجع موازی سیاستگذاری تبدیل نشود.
در نهایت باید گفت که هرچند موضوع امروز تصمیم اخیر ستاد است، مسئله به همین جا ختم نمیشود. اگر دولت بتواند با تشکیل یک ستاد درونقوهای، مصوبات شورای عالی فضای مجازی را بیاثر کند و برای دستگاههای کشور قاعده تازه بسازد، از این پس دیگر هیچ مرزی میان هماهنگی اجرایی و تصمیمگیری حاکمیتی باقی نمیماند. فردا همین منطق میتواند در تنظیمگری سکوها، حکمرانی داده، امنیت سایبری، شبکه ملی اطلاعات و هر موضوع راهبردی دیگری به کار گرفته شود، چنانکه دامنه اختیارات اعلامشده برای همین ستاد نیز عملاً چنین افقی را پیش روی آن گذاشته است. اینجا بحث بر سر این است که آیا دولت میتواند هرگاه نتیجه تصمیم یک مرجع قانونی را نپسندید، با ایجاد یک ساختار اداری تازه، مرجع تصمیمگیر را دور بزند؟ اگر این پرسش بیپاسخ بماند، شورای عالی فضای مجازی بدون آنکه منحل شود، از درون تهی خواهد شد و مصوباتش به توصیههای بیاعتبار تبدیل میشوند. مجلس شورای اسلامی نباید اجازه دهد چنین بدعتی با عنوان هماهنگی اجرایی در نظام اداری و حکمرانی کشور تثبیت شود. مرجع حکمرانی فضای مجازی با حکم رئیس جمهور ساخته نشده است که با امضای او کنار گذاشته شود و دولتی که خود ریاست آن مرجع را بر عهده دارد، بیش از هر نهاد دیگری موظف است از جایگاه آن صیانت کند، نه اینکه نخستین مسیر بیاعتبارکردنش را بگشاید.